浅议土地征收补偿制度的理论基础与原则
摘要:由于我国目前的补偿制度存在很多问题,亟需对征收补偿制度的理论基础和原则做具体详尽的分析和介绍,以指导和规范具体征收行为的实施。在众多的学说中,“公共负担说”和“特别牺牲说”较有力地阐述了征收补偿的理论基础。在补偿原则上坚持“相当补偿原则”是我们的首选。
关键词:土地征收;征收补偿;理论基础与原则
土地征收是国家为了公共利益需要,依法强制将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地,并给予相应补偿的行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》自发布以来,根据目前的情况,其阻力巨大,究其原因主要在于征收补偿的问题,要设置一个完善的且能平衡国家、社会公众与被征收主体的利益的征收补偿制度,必须以对补偿的理论基础和原则有充分的认识。
1土地征收补偿的制度的理论基础
1.1既得权说
既然人民的既得权已经按照法律要求的条件获得成立,为法律所承认,就应当得到绝对的保障,而不得随意剥夺。即便是因公共利益的需要使其遭受经济上的损失,也应基于公平原则给予一定的补偿。被征收人土地的所有权或使用权属于既得权,如果出于公共利益的目的,需要取得这些既得的权利,就应当提供相应的补偿。土地征收补偿范围涵盖了直接损失和间接损失。主张把土地征收补偿的范围仅于既得权,将对期待权的补偿排除在外,具有一定的局限性。
1.2恩惠说
此说主张绝对的国家权力,以及法律万能和公益至上,国家或侵害被征收人的合法利益后给予补偿,完全是出于国家或的恩惠,即把给予土地征收补偿作为一种施舍。这种施舍不是强制的,不是国家的义务,国家是否给予补偿完全是处于自己的意愿。此说完全无视公民的私有财产权,使被征收人的合法权利处于受压迫、剥削的状态,这是现代法治国家所不可接受的。
1.3公用征收说
此说认为,法律保护个人的财产权,同时也赋予国家征收私人财产的权力,因公益目的而为的合法征收,国家可以不承担法律责任,但应给予个人相应的补偿,以求公平合理。此说具有一定的道理,但其认为国家在征收中不承担任何法律责任有失法治和公平原则。权利和义务是统一整体,国家在征收过程中做出的不恰当的征收行为侵害了被征收人的合法权益,应当承担法律责任,但是由于我国目前的征收制度非产的不完善,使得现实中出现大量的违法征收以及其他侵害被征收
益的行为,相应的行政主体却不需承担责任,这一个法治国家和践行依法行政的国家所最为忌讳的行为,必须予以制止。因此,该说是存在一定的缺陷的。
1.4社会职务说
此说认为,国家为了使个人尽其社会责任,需承认个人的权利,由于权利具有义务性,人民的财产被征收后,国家酌量给予补偿,才能使其继续履行社会责任。该说与公用征收说相近似,不同的是该理论认为土地征收是国家权力的行使,土地被征收后,国家只酌量给予报酬。这种补偿完全由决定,缺乏民主的精神,也不符合法治国家的要求。从理论上,征收补偿应该有被征收人的参与,由征收人和被征收人共同协商确定,以保护被征收人的合法权利,避免征收主体滥用行政权力的行为。
1.5公平负担说
此说认为,在任何情况下国家都应以平等的价值原则为公民设定义务。在法治社会中,公民享有平等的法律权利,也承担平等的社会责任。但是,如果个别或部分公民为社会发展承担了特别的义务或者受到了特别的损失,国家应当给予他们补偿,将他们因社会公共利益所受到的损失转由全体公民分担,以调整和恢复受害者和全体公民之间的平衡机制。
1.6特别牺牲说
该说认为国家公权力的行使常常会对人民权益造成损失,而国家为自由、秩序、公益等目的不得已而为之,所以要求人民能够忍受各种可能的牺牲,但基于公平正义的要求,人民所遭受的这种牺牲必须是公平的。法律赋予公民财产权并非绝对,其行使必须受到一定的,当然,这种不能超出一定的限度。在使特定的、无义务的且无负担特殊事由的人为了国家或公共利益的需要,而遭受财产上的损害时,本着公平的原则,应当对被征收主体所受到的一切损失予以补偿。对于该补偿,应由全体人民共同来支付,进而减少其他公民的负担。
公共负担说和特别牺牲说,这两种学说分别产生于法国和德国。他们采用公法私法化的处理方式,在涉及公民和的行政行为时,主要是具体行政行为对抗时,往往把置于与公民平等的地位来抗衡。实际上这两种学说在本质上并无差异,他们对土地征收补偿内在的机理的阐释是一致的,他们都蕴含着权利平等保护这一现代法治主义的精髓。 “公共负担说”侧重于结果,以社会为中心,强调在民主与法治的当代社会,国家崇尚“公共负担人人平等”的原则,当国家基于公共利益需要牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求,造成的损害应由全体社会成员负担,以体现公平、正义原则。“特别牺牲说”立足于原因,以相对人个体为中心,强调被征收人既因征收而遭受特别损失,而社会全体又因征收而受益,由他们补偿因征收而产生的损害,才显公平。土地征收补偿作为一种对征地损失补偿的调节方式,当个别人或一部分人因国家的土地征收行为而承担的义务超过相同情况下的其他人时,国家应设法调整和平衡这种权利与义务不均衡的现象。将被征收人所遭受的特别牺牲由全体人民共同负担,通过税收由国家对遭受
损害的个人或组织予以补偿,从而使全体公民与被征收人之间恢复平衡机制。促进国家利益与个人利益之间的协调,达到法律生活的安定。“公共负担说”、和“特别牺牲说”是比较有说服力的。文章赞同这两种观点。
2土地征收补偿制度的法律原则
对于失地农民来说,不同的土地征收补偿原则可能意味着未来截然不同的生活方式和处境。世界各国的土地征收补偿法律制度,由于文化、历史背景及法律传统的不同,在土地征收补偿的原则上采取不同的观点。主要有三种补偿原则:
2.1完全补偿原则
完全补偿原则,又称“全额补偿说”,是指当国家为了公共利益需要征收土地时,国家根据受损利益的性质、范围、价值等因素进行综合考察,并给予全额补偿。该原则要求征收人被征收人因公共利益牺牲特别利益、受到特别损失时,国家都应当予以补偿,以使被征收人的合法利益恢复到受损前的状况。该原则强调“所有权神圣不可侵犯”,认为补偿损失的目的在于实现平等。土地征收是对“所有权神圣不可侵犯”和“法律面前人人平等”原则的破坏,为弥补这一不平等的财产侵害,应当给予完全的补偿,方可符合公平正义的要求。首先,平等权是所保障的基本权利,土地征收的受益者是全体人民及其该地的利用者,这些受益人应该负担完全补偿因土地征收而蒙受损失的被征收人。其次,保障人民的生存权,土地多为广大人民生活的依靠,其一旦被征收,势必威胁到被征收人的生存,只有给以完全的补偿,才有可能有效地保障被征收土地的人民的生存权或生活权。 该原则主张补偿应以被征收人完全恢复到与征收前同一生活状态所需要的代价为标准。补偿不仅包括直接损失,还包括一切附带损失,即补偿的对象不仅限于征收的客体,而且还应包括与该客体有直接或间接关系的一切经济上和非经济上的利益,如期待利益的丧失、残存土地价值的减损、营业停止或减少的损失、失业或置业的损失、对新生活环境的不适、精神上的痛苦等。
2.2不完全补偿原则
该原则的显著特征在于只是针对被征收土地的价值进行补偿,其数额要低于被征收者所遭受的损失,也远低于土地的市场价格。该原则强调的是“所有权的社会义务性”,认为任何财产权因负有社会义务而都变成相对性的,其内容和行使都要受到一定内在的或社会的,但该种也不能超出一定的限度。征收土地是对被征收人财产权的剥夺,它已超越财产权的范围,对于这种超出范围的损失,理应给予一定的补偿。补偿应限于被征收财产的价值,对于可以量化的财产损失以及其他各种必要费用等具有可观价值并且又能举证的损失,应给予适当的补偿;对于无法量化的精神上的损失、生活权的损失等具有个人主观价值的损失,不给予补偿。
2.3相当补偿原则
相当补偿原则,又称“正当补偿”、“公正补偿”或者“公平补偿”,该原则实际上
对完全补偿和不完全补偿原则的综合运用。认为在通常情况下应以完全补偿为原则,在特殊情况下,并且在有法律明文规定下,可以给予不完全补偿。通过对上述三种原则的比较分析,可以看出:①完全补偿说对土地征收行为遭受损失的被征收人进行完全补偿,有利于保障个益,但其过分强调对于私权主体权利的保护,增加了征收人的负担,这对于试图发展的国家和地区来说是一个沉重的负担。这也是许多国家和地区不采用此原则的原因。当然从法理上来看,补偿既然是因公共利益做出的特别牺牲,此种牺牲本身就是一种自身利益的减损,人人皆有承受的义务和这种利益减损。补偿低于实际所受损失也属正当,在补偿时理应扣除被征收人应当承担的部分。②不完全补偿原则对因合法的土地征收行为遭受损失的被征收人进行不完全补偿,有利于维护社会公益,但过分强调个人对社会所应承担的义务,忽视了社会对公民个利进行全面的保障,对征收行为造成的损失都不予以完全补偿,客观上容易激化社会矛盾。③相当补偿原则是一个时刻变动的补偿原则,其侧重于对公共利益和个人利益进行公正的利益权衡,随着两者利益“天平”的变化进行不断的调整。
参考文献:
[1] 陈泉生.论土地征用之补偿[J].法律科学,1994,(5):56.
[2] 王太高.行政补偿制度研究[M].北京:北京大学出版社, 2004.
[3] 张旭东.土地征收补偿制度研究.不动产征收法律制度纵 论[M].北京:中国法制出版社,2009.
