环境与可持续发展 ２０１３年第３期 ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ ＡＮＤ ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ Ｎｏ．３，２０ １ ３ 从“五位一体”高度 把握生态建设与经济发展关系 环境保护部宣传教育司与中国行政管理学会联合课题组 【摘要】党“”将生态文明建设上升到党和国家战略层面，本文从“五位一体”高度，全面阐述了生态建设 与经济发展的关系。为了将生态文明建设融入经济建设和各方面工作中，全方位建设美丽中国，本研究建议，战略 层面，立足基本国情，搞好顶层设计；制度层面，根据生态文明建设规划要求，建立完善各项制度、；产业层 面，大力推进产业升级，大力发展环保产业；层面，完善环保法规体系和激励约束并举的经济体系；社会 文化层面，加强生态文明宣传教育，营造爱护生态环境的良好风气。 【关键词】“五位一体”；生态文明建设；环境保护；经济发展 中图分类号：ｘ２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３—２８８Ｘ（２０１３）０３—０００５—０４ 中国党第十八次全国代表大会将生态文明建设 均居世界第一，工业粉尘排放量为１２７７．８万吨，已远 与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设并列，明 超环境承载能力。其中，京津冀地区、长三角地区、珠 确了“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局， 三角地区、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城 并将生态文明建设写进了党章。生态文明建设，上升到 市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等 党和国家的战略层面，需要我们对生态建设与经济发展 已经成为我国大气污染突出的１２个重点区域。我们对 的关系作进一步深入的研究，使生态文明建设融入经济 形势的严峻性必须有充分认识，进一步增强紧迫感和责 建设和各方面工作，全方位建设美丽中国。 任意识，继续为保护和改善环境做出不懈努力。 １把握生态建设与经济发展关系需要克服模糊认识 制约环保工作发展以及生态文明建设，既有主观问 题也有客观问题，既有思想因素也有机制因素。表现在 新世纪以来的十多年，我国的环境保护工作从认识 部分党政领导干部中还存在一些认识误区和不当思维模 到实践都发生了深刻变化，取得了显著成效。党的十六 式，缺乏对发展与环保这两者之间关系的科学把握，以 大报告提出，在全面建设小康社会的进程中，可持续发 致产生一些模糊甚至错误的认识： 展能力要不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率 １．１将发展与环保视为对立关系 显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生 这表现为一种典型的代价论思维，认为在一个时期 产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党的十 内，为了实现经济发展必然要牺牲自然资源和环境保 七大第一次正式提出“建设生态文明”，要求在全面建 护，环境破坏和生态失衡是一种必要的代价，没有这些 设小康社会进程中基本形成节约能源资源和保护生态环 代价，就没有经济的跨越式发展。因此，在工业化、城 境的产业结构、增长方式、消费模式。这些战略部署落 镇化发展进程中没有必要过多重视资源节约和环境保 实到具体的环保工作中，产生了巨大的经济效益和社会 护，过于重视反而会损害经济发展速度和质量。 成效，为经济较快增长、应对国际金融危机和新兴产业 如果从成本的角度来看，任何发展都会有成本，资 发展提供了必要支撑和保障。 源消耗和环境变化也是一种成本。但将成本简单视为代 但也要看到，我国正处于工业化中后期和城镇化加 价，就混淆了两者之间的性质。事实上，成本是一个动 速发展的阶段，发达国家一两百年间逐步出现的环境问 态的概念，在经济学中，随着技术创新和管理优化。成 题在我国集中显现，呈现明显的结构型、压缩型、复合 本往往会不断下降。在某种意义上说，成本的下降，正 型特点，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，压力还在 是经济效益不断提高的重要途径。因此，很难简单说经 加大。例如，在资源的可持续性上，中国向世界贡献了 济发展一定存在某种绝对意义上的“成本”和“代 ７％左右的ＧＤＰ总量，却消耗了１５％左右的世界能源。 价”。将发展和环保视为对立关系，恰恰犯了静止、孤 在大气污染上面，我国大气污染物排放负荷巨大，二氧 立看问题的毛病，最终陷入以资源换发展，以环境换政 化硫和氮氧化物排放量为２２６７．８万吨、２２７３．６万吨． 绩的窠臼。 项目资助：本文成果来自于环境保护部宣传教育司与中国行政管理学会联合课题组 本文执笔人：刘杰；容志 ・６・ 环境与可持续发展 ２０１３年第３期 １．２将发展与环保视为时间上的先后关系 “先污染后治理”、“先发展后环保”思维的核心是 这三种误区的思维惯性将直接影响生态文明建设战 略部署的实施效果，也不利于科学发展观的贯彻落实。 进一步落实科学发展观，真正把科学发展观转化为推动 将发展和环保视为一种时间上的先后、承接关系，而不 是平行关系、结合关系。在这种观点看来，在生产力水 平较低的社会阶段中，我们的主要精力都要放在经济发 展和提高生产力上，以达到快速提高全社会财富总量的 目标，因此资源投入就是重要基础，环境保护也显得不 那么重要。只有当我们的生产力水平达到现代化水平， 开始向后现代社会转型时，才能真正重视和从事环保工 经济社会又快又好发展的强大动力，就必须要科学、辩 证地把握好、处理好发展与环保两者的关系，找到契合 点，找到包容点，真正实现在发展中保护和在保护中 发展。 ２科学认识和把握发展与保护之间的辩证关系 作，开始资源节约。这种观点的重要依据是西方社会也 经历了一个先污染、后治理的道路。但就我国的具体国 情来说，决不能走这条老路。从资源储备量来说，目前 我国消耗的资源仅次于美国，比日本、德国、英国、法 国加起来的总和还大。按照现有的粗放型发展方式，如 果我国要达到美国同等发达程度，纵使集全世界的资源 也不够用。目前，我国石油消费量已超过４亿吨，其中 ２亿多吨依靠进口。煤炭是我国的优势能源资源，但近 年已经呈现净进口的局面。再按照这种拼资源、拼消耗 的模式发展下去，资源就难以支撑，经济难以持续。从 环境保护来说，简单铺摊子式的城镇化已经引发土地资 源紧张、城市化病等问题越来越严重，甚至造成部分社 会群体利益受损、生活质量下降。况且环境安全直接关 系到人民群众的基本身心健康，关系到千家万户的生活 质量，水体、空气、土壤等污染事件无不牵动着社会的 敏感神经。在这种情况下，还要走“牺牲环境换发展”、 “先发展后治理”的老路，就会不断挑战社会的“承受 底线”，甚至引发更多的社会矛盾和问题。这种思路显 然不是真正的科学的、现实的和可持续性的发展路径。 １．３将发展与环保视为程度上的轻重关系 还有一部分领导干部承认环境保护的重要性，也认 同两者都要兼顾的看法，但认为实践中总要有个侧重 点。当前的主要精力是经济发展，次要关注才是环境保 护。这种说法看起来有点道理，符合“主要矛盾一次要 矛盾”的分析方法，但其实是对辩证法的肤浅和庸俗理 解，必然带来实践的失败。就＿Ｔ作总体而言，确实有一 个“中心”、“主要”的问题，这是为了扭转中心工作 偏移所造成的危害，尤其是改革开放前“以阶级斗争为 纲”的错误指导思想。但并不意味着每项具体的工作中 都要绝对和片面地强调主次、轻重。在每项重大工程项 目中，严格的环境影响评价是必须的、法定的程序，它 与项目是否上马、产生多大的经济效益没有直接的“主 次关系”和“轻重关系”。在每个具体问题上都强调轻 和重、急和缓，必然造成“一手硬一手软”的结果，往 往是两手都没抓好。 从表面上看，这 种观点各自不同、各具差异。其 实，它们内含一种共同的思维模式，就是将发展和环保 割裂开来，静态、机械、孤立地看待问题和分析问题。 党的报告高屋建瓴、提纲挈领地归纳和概括 了建设中国特色社会主义的总依据、总布局和总任务。 其中，总布局就是“五位一体”，即坚持以经济建设为 中心，在经济不断发展的基础上，协调推进政治建设、 文化建设、社会建设、生态文明建设以及其他各方面建 设。这个总体布局是对中国特色社会主义事业的全面阐 述和科学表达，也是我们党对社会主义建设规律在实践 和认识上不断深化的重要成果。 总体布局的思路内在闪烁着辩证、科学把握环保与 发展关系的光辉。唯物辩证法告诉我们，整个世界是一 个普遍联系的有机整体，事物之间以及事物内部诸要素 之间是相互影响、相互制约和相互作用的。用联系的观 点、全面的观点看生态文明建设与经济发展、政治发 展、文化发展和社会发展息息相关、密不可分，它们之 间相互作用、相互影响，构成了一个有机整体。在这个 整体中，经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设 是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。生态 文明的基础地位就在于它为其他的建设提供了物质基础 和环境条件，是其他各项建设的基本载体和支撑。但同 时也要看到，单方面强调人类对自然的征服和改造、粗 放型的社会生产和浪费，往往造成自然资源的透支性消 耗和生态环境的永久性破坏，这不仅直接影响到当代人 的生存环境和质量，而且直接威胁到子孙后代的持续发 展和美好生活，甚至使已经取得的发展成果毁于一旦。 也就是说，在不重视保护自然的前提下片面和追求发 展，即使短期内取得了“胜利”，这个胜利还是会被 “消除”。离开环保谈发展经济是涸泽而渔。这就要求我 们在发展的目标、方式、路径上综合考虑、统筹兼顾多 种因素和变量：历史的和现实的、短期和长期的、自然 的和社会的。总体布局说明，发展与环保之间并不是对 立、先后和主次的关系，只要我们统筹兼顾、整体把 握，可以实现两者之间的良性互动、持续共生、协调融 合的关系。 生态文明建设也是提升经济质量、优化经济发展方 式的重要抓手和着力点。长期以来，我国的工业增长主 要是依靠资源、资金和廉价劳动力推动的外延式、粗放 式的增长。这种增长方式在工业化起步阶段发挥了重要 作用，具有一定的历史客观性和阶段性，但总体特点是 刘 杰等：从“五位一体”高度把握生态建设与经济发展关系 ・７・ 能耗高、污染重、创新低，可持续性较差。我国的经济 建设和工业化进程，对资源和能源的需求量是巨大，而 资源有限、耗能单位众多是我国发展工业化所面临的现 ３保护和发展相互促进的实现机制与建议 对保护与发展之间关系的辩证把握，需要我们统筹 实。随着工业化水平不断提升，全社会对能源需求和环 境承载能力的压力也会与日俱增。因此，合理利用资 源，降低能耗，减少污染，走出一条科技含量高、经济 效益好、可持续性发展道路是中国实现新型工业化的必 然选择。在现阶段突出环保工作，推进生态文明建设， 一方面能倒逼经济转型，引导转变经济发展方式，也成 为检验转方式成效的重要标志，可以促进经济可持续发 展。另一方面，在生态文明建设进程中，逐渐形成节约 资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生 活方式，本身就能创造大量新的需求，促进技术进步， 催生新的产业，为经济发展增添新的动力。预计“十二 五”期间，仅节能环保产业一项的产值就将达到十几万 亿元，体量巨大。而且，当前国际竞争已经从传统领域 延伸到环境领域。加强这方面工作，有利于我们参与国 际合作与竞争，拓展发展空间。 生态文明建设还是推进社会建设、促进社会和谐的 重要途径。在经济社会快速发展的同时，某些地方破坏 环境、生态系统退化，人与自然的关系逐渐恶化。这种 严峻形势影响了人民群众的正常生产生活环境，也直接 威胁了国家的生态安全，往往是引发一些社会矛盾的直 接诱因和导火索。近年来因为环境污染等问题引发的群 体性事件日益增长，充分说明环境保护和生态文明建设 与群众的生产生活切身相关，是人民群众关注的焦点和 重点，环境保护的相关问题正进入敏感时期。只有切实 推进生态文明建设，把环境保护与经济社会发展统筹协 调起来，才能满足人民群众Ｅｌ益增长的环境优化需求， 也才能解决人民最关心最直接最现实的利益问题，让人 民群众真正分享到经济社会发展的成果，真正感受到不 断实现中的美丽中国。可以说，这是从源头上治理部分 社会矛盾，提升重大决策科学化、民主化水平的重要途 径和保证，对于维护广大人民群众根本利益、推进社会 主义和谐社会建设具有重大的现实意义。 除此之外，生态文明建设的深入推进，有利于形成 全社会性的环保、节能文化，与社会主义核心价值观的 形成和培育找到契合点、生长点；有利于凝聚环境保护 和资源节约的社会共识，引导全社会共同参与、一起动 手，在与社会之间形成良性互动和沟通，对于深化 行政改革、建设责任、服务具有重要意 义。因此，生态文明建设是社会主义事业总体布局、落 实科学发展观的重要内容和内在要求。环保与发展、人 类与自然之间，不仅不是对立、对抗的关系，是可以融 合、共建、共赢和互助的关系。 考虑发展、转型和环保，努力实现相互协调、相互促 进。需要我们立足服务发展、服务转型、服务民生的需 要，用全局视野和战略思维考虑生态文明建设。也就是 说，必须把生态文明建设的理念、原则、目标等融入和 全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各个方 面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，按 照生态文明的要求，通过建设资源节约型、环境友好型 社会，达到经济繁荣、生态良好、人民幸福的目标，积 极探索有中国特色的环保新道路，实现中华民族的永续 发展。在社会主义初级阶段推进美丽中国建设，要注意 把握以下几个问题。 ３．１在战略层面，立足基本国情，按照五位一体要求， 制定生态文明建设规划，搞好顶层设计 生态文明建设是一个系统工程。这种系统性表现在 两个方面：一是科学、合理处理好生态文明建设与经济 建设、政治建设、文化建设、社会建设以及其他建设之 间的关系，找好这几对关系中的结合点和生长点，找到 实现共赢、双赢的现实路径和方法，将生态文明建设的 理念贯穿到其他各项建设中去；另一方面是整体规划环 境保护和资源节约，梳理、编排各种要素，构筑生态文 明建设的科学理论、基本框架和完整体系。因此，在 “十二五”期间，要立足基本国情，特别是我国还处于 社会主义初级阶段的总特点，按照五位一体的总体布 局，制定国家生态文明建设总体规划，为生态文明建设 做好顶层设计。 总体规划重在优化国土空间开发格局。按照人口资 源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制 开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生 活空间宜居适度、生态空间山清水秀。加快实施主体功 能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构 建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十 三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的 生态安全战略格局。在不同的主体功能区，坚持因地制 宜、分类指导，实行差别化的产业，同时必须严格 执行环境准人标准。编制国家环境功能区划，在重要生 态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区脆弱区等区域划 定生态红线，履行好环境管理职责。财政继续完善 激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基 本财力保障制度，增强开发区域基层实施公共 管理、提供公共服务和落实各项民生的能力，加大 对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡 性转移支付力度。 ３．２在制度层面，根据生态文明建设规划要求，建立 完善各项制度、，为生态文明建设提供坚实 ・８・ 保证 环境与可持续发展 ２０１３年第３期 建设投入，保障必要的运行和维护经费。进一步扩大 首先是责任制度。环境保护实行的是统一监管、分 “以奖促治、以奖代补”资金规模，有条件的地区也要 加大这方面的投入，调动环境整治的动力和积极性。再 次，试点和实行节能量、碳排放权、排污权、水权交易 ，不仅可以使排污多的企业增加成本，而且可以使 排污少的企业获得经济效益，还可以促进相关环保技术 和产业的发展。这有利于把强制减排行为转化为企 业自主减排行动，实现环境效益与经济效益的双赢。最 后，深化资源性产品价格和税费改革，强化经济杠杆对 生态保护的基础性作用。抓紧研究论证，区别电、水、 负责，地方对本行政区域主要污染物总量削减、 环境质量和环境安全负总责的管理制度。要制定生态文 明建设的目标指标体系，包括节能减排指标、生态修复 指标等，并纳入地方各级绩效考核，严格实行责任 制。 其次是严格执行环境影响评价制度。大力推进战略 环评，突出抓好化工石化等高环境风险产业园区、流域 梯级开发、重要航道建设等规划环评，加大环保重点城 市规划环评试点力度，健全规划环评与项目环评的联动 气等涉及民生的资源产品的基本需求和非基本需求，逐 机制。把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项 步实行有区别的价格，推进阶梯式资源价格改革， 抑制不合理需求，引导全社会形成环境保护和资源节约 的良好氛围与合力。 ３．５在社会文化层面，加强生态文明宣传教育，增强 全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理 消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气 一目环评审批的前置条件，加强对石化、钢铁等行业项目 环评管理，建立健全建设项目环境风险评价体系。 再次是推进环境监测和评估制度建设。定期形成环境 监测以及环保绩效状况的评估报告，及时向社会发布，对 于未完成任务和达到标准的责任主体，下达整改要求，落 实整改意见，并追究相应的行政责任；对于超额完成任务 和达到标准的责任主体，积极进行表彰和奖励。 ３．３在产业层面，大力推进产业升级，大力发展环保 产业．将产业发展与环境保护有机结合起来 一是广泛开展生态文明宣传教育，努力构建生态文 化。生态文化是生态文明建设的思想引领和支撑。要多 形式、多方位、多层面宣传环境保护知识、和法律 法规，弘扬生态文化，倡导生态文明，营造全社会关 心、支持、参与环境保护的文化氛围。二是强化社会监 督。社会监督是公共参与的重要形式和内容，只有参 方面，不断推进产业升级，推动服务业发展，实 现经济发展方式转变，跳出高投入、高消耗、低效益的 发展老路。把优化产业结构与推进节能减排结合起来。 另一方面，大力发展环保产业，推进环保科技攻关、实 施一批国家重点生态环保工程。要大力发展节能环保、 新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材 料、新能源汽车等战略性新兴产业。 与，才能真正激发爱护生态、保护生态的热情。加强生 态质量、生态水平信息公开的制度建设，维护公众的环 境知情权、参与权和监督权。对涉及公众环境权益的发 展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会公示 等形式，听取公众意见，接受监督。三是健全社会 参与机制。积极发挥社会团体的作用，为各种社会力量 参与环境保护搭建平台，鼓励公众检举揭发各种环境违 法行为，推动环境公益诉讼。由此形成社会性的、强大 的关注生态文明建设的氛围与合力，推进生态文明建设 不断向更高阶段发展。 ３．４在层面，完善环保法规体系和激励约束并举 的经济体系，用手段调节经济行为，引 导环保措施的普及和推广 首先是要把环保投入列入年度预算，并保持合理增 长幅度。国家财政资金和预算内投资都要增加环保能力 Ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｔｈｅ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｆｒｏｍ ｔｈｅ“Ｆｉｖｅ—ｉｎ—Ｏｎｅ’’Ｓｔｒａｔｅｇｙ Ｊｏｉｎｔ Ｔａｓｋ Ｇｒｏｕｐ ｏｆ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｓｏｃｉｅｔｙ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｒｏｍ“ｆｉｖｅ ｏｎｅ”ｓｔｒａｔｅｇｙ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙ ｅｘｐｏｕｎｄｓ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｉｎｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｔｈｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｖａｒｉｏｕｓ ａｓｐｅｃｔｓ ｗｏｒｋ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｕｃｔｉｒｏｎ ｏｆ ｂｅａｕｔｉｆｕｌ Ｃｈｉｎａ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｐｒｏｐｏｓａｌｓ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ “Ｆｉｖｅ—ｉｎ—Ｏｎｅ”ｓｔｒａｔｅｇｙ；ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｌ ｐｒｏｔａｅｃｔｉｏｎ；ｅｃｏｎｏｍｉｃ
