理顺城市管理 构建大格局
区常委会第一调查小组
根据区常委会工作安排，在区常委会副主任李仕民的带领下，第一调查组于10月25日至11月3日先后深入到开发区科技园、区分局、区局、回风事处、区三小、南池市场、西客站等地点和单位，重点就“如何理顺城市管理,构建大格局”进行了调查。现将调查情况汇报如下：
一、的历程和现状
（一）的发展历程。我区的城市管理建设共经历了联合执法、委托代管、综合协调三个阶段。第一阶段：联合执法。1997年4月，按照“建管分离”的原则，原巴中、市研究并报地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理办公室，为序列正科级事业单位，内设综合协调科、宣传教育科、监督检查科、集镇管理科、综合执法科五个科室;1997年6月，成立了创卫综合执法大队，隶属办领导和管理，在、、工商、建设、卫生、交通等职能部门选派人员联合执法。第二阶段：委托代管。2001年9月，区将区办人、财、物成建制委托区分局代管，由区参照公务员管理办法来管理，办主任由区分局副兼任，内设综合协调科、宣传教育科、规划管理科、协管员管理科、集镇管理科、综合执法大队。2003年9月，办更名为城市管理局，其人员编制、内设机构、职能职责不变。2005年7月，根据城市管理工作需要，区局机构进一步调整，内设办公室、督查科、规划科、协管员管理科、集镇管理科、综合执法大队。第三阶段:综合协调。2006年8月，区办一名副主任兼任区局，区局内设机构调整为办公室、财务科、法制督查科、占道经营管理科、广告入理科、宣教科、集镇管理科、综合执法大队。履行着综合执法、协
调管理城市的职能。
（二）的现实状况。区局现有财拨事业编制44人，自收自支2人，借调2人,履行着总揽全区城市管理工作，督查考核相关职能部门及乡镇、集镇的城镇管理工作和履职情况，依法对违反城市管理相关法律法规违规行为的查处和综合行政执法，占道经营、户外广告设置（含店招、店牌等）的规划、审批、管理，货车、三轮车入城的审批和管理，负责市民的宣传、教育、引导，非机动车（含摩托车）定点停放的日常管理，领导和管理城市协管员等职责。在实际工作中，区局仅履行了占道经营管理、户外广告设置、车辆入城、宣传教育和协管员管理的部分职能。其执法依据是1997年6月10日原巴中市第13届人民代表大会常务委员会第35次会议批准的《巴中市城市市容和环境卫生管理实施细则》。但所行使的相对集中处罚权未经、省批准，区局的行政执法地位仍然处于尴尬境地。、卫生、工商、文体、交通、建设、环保、房管、教育、环卫等部门各自履行法律法规赋予的城市管理职能。
二、现行存在的主要问题
（一）法律地位不适格。目前，全国、全省没有统一制定有关城市管理的法律、法规和规章，使局处于“国家无部委，省里无厅局”的境地。区局虽然履行着城市管理的行政职能，但其不是适格的行政执法主体，没有行政执法的法律法规依据，管理中不能使用法律手段，导致局只能采取“死守、硬看、软缠”的办法进行管理。
（二）执法责任不明确。建立市场经济以来，城市成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持正常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法治经济，已成共识。但在我国现行的法律体系中，有关城市管理的行政执法主体分散，执法队伍庞杂，行政职能交叉，执法责任不清，在工作中相互扯皮甚至制约的现象也
有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时、工商行政、卫生、建设、环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。
（三）执法力量不充足。由于现有的城市管理执法力量主要集中在区级，而城市管理的主要任务和工作难点又在事处、重点集镇，事处和乡镇也没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，导致城市管理工作无法落实到位。
（四）执法行为不规范。由于城市管理执法队伍整体素质不高、城市管理经费拨付不充足等原因，城市管理中存在以收费代替管理，以罚款代替执法的现象。这不仅违背依法管理的初衷，而且不利于队伍的廉政建设，更严重的是影响了党和在人民群众心目中的地位和形象。
三、理顺的建议
根据我区城市管理的实际和依法行政的需要，建议由区常务会议制定一部城市管理的规范性文件，明确区局为城市管理的行政主管部门，授权区局相对集中行使城市管理中的市容环卫、市场、交通、文化、等方面的部分法律、法规、规章和规定的行政处罚权，界定城市管理相关职能部门、城区事处和重点乡镇的责、权、利，建立自上而下的全方位覆盖、全过程监管的城市管理长效机制，形成相互协调、分工明确、齐抓共管的大格局。
（一）法律依据。我国《行政处罚法》第16条规定：“或者经授权的省、
自治区、直辖市可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但人身自由的行政处罚权只能由机关行使。”为更好贯彻实施这一原则性的规定，于二○○二年八月二十二日制定了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发〔2002〕17号文件，明确了相对集中行政处罚权的范围，即“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和形象的领域，目前主要是城市管理领域。”四川省于二○○三年一月二十日制定了《贯彻实施关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定的通知》川府发［2003］3号文件，对如何进一步推进相对集中处罚权作出了具体规定。
（二）外地经验。长期以来，湖南省岳阳市的城市管理处于“借法执法”、“执法无据”的被动局面，没有专门的法律法规是困扰城市管理和执法的最大难题，2006年9月，岳阳市制定了《岳阳市城市管理办法》,作为该市城市管理最基本的规范性文件，对市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作进行了规范，明确了市局是城市管理的行政主体，界定了该局12项行政许可项目，对妨碍城市管理、破坏城市基础设施等行为作出了具体的处罚规定，是城市管理的主要执法依据。另外，江苏省扬州市、湖南省衡阳市等也在此方面进行了大胆地探索。
(三)管理模式。区界定区局的行政责任主体，明确区局与、工商、建设、卫生、交通、城区事处等部门的职责和管理范围，规范市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作。区局成立城市管理综合执法大队，负责主要街道的管理，并指派城市管理综合执法中队常驻事处和重点集镇，接受区局、事处或乡镇的双重领导，负责小街小巷和集镇的管理，以此形成城市管理主体合法、分工明确、责任落实、齐抓共管的大格局。（区十六届常委会第八次会议参阅材料）
