财政学课业论文

财政学课业论文

主 题： 学生姓名： 班 级： 学 号： 指导教师：

2011年 月

摘要：农业是国家建设之根本，是维系国计民生的基础，因此是国家财政

重点扶持的产业。中国是发展中国家，农业底子薄弱，财政在农村的购买性支出和转移性支出效果不显著。就此问题，并结合国外经验和教育支出提出自己的看法。

关键词：“三农” 财政 财政支出

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近年我国在“三农”方面的财政支出所存在的问题及国外经验的借鉴

农业是国家建设的根本，是维系国计民生的基础。因此，是国家财政重点扶持的产业。公共财政理论和实践表明，财政支农对于一国的农业增长至关重要。纵观世界各国，无论是发达国家（美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本、以色列），还是发展中国家（印度、巴西），都对农业给予高额的财政支持。在美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家，对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上。日本、以色列等国，农业财政支出相当于农业GDP的45%—95%。即使像印度、巴西这样的发展中国家，国家财政支农也相当于农业GDP的10%（数据来源：李焕章，2004年）。中国是一个农业发展底子薄弱，社会经济发展过程中结构性、性矛盾长期积累的农业大国，财政支农对促进农业发展就具有特别的意义。由于中国是发展中国家，农业发展底子又薄弱，就决定了我国农业基础地位极不稳定，具有弱质性，农业发展困难。农业的基础地位和弱质性矛盾也就决定了我国对“三农”问题进行支持的客观依据。但是，我国农村财税改革缓慢，不能给农民及时有效的支持，特别是对农村的购买性支出和转移性支出方面效果不够显著。本文就我国农业财政支出存在的问题和解决的对策进行分析，并结合国外就解决“三农问题”的经验提出自己的看法。

一、我国农业财政支出的现状

从农业财政支出的数量来看，我国农业财政支出总额一直稳步增长。国家财政用于农业的支出，从1978年的76.95亿元，上升到2010年的3825.87亿元。其中农业基本建设支出从1978年的51.14亿元，上升到2010年的1693.79亿元；农村救济费从1978年的6.88亿元，上升到2010年的1912.亿元；农业科技三项费用从1978年的1.06亿元，上升到2010年的90.22亿元。具体数据见表1。

年份 合计 支农支农业基农业科农村救其它 出 本建设技三项济费 支出 费用 1978 150.66 76.95 51.14 1.06 6.88 14.63 1980 1985 1990 2007 2008 2009 2010 149.95 153.62 307.84 4318 5955.5 7253.1 7453 82.12 101.04 221.76 2159 48.59 37.73 66.71 943.48 1.31 1.95 3.11 49.66 83.41 7.26 12.90 16.26 1166 1054.9 10.67 3077.75 1301.28 68.49 2141.78 1584.8 3825.87 1693.79 90.22 1507.98 1912. （数据源于财政部官方网站公布）

从农业财政支出的数量看，我国农业财政支出总额一直稳步增长，国家财政用于农业的支出从2007年4318.32亿元上升到2010年7453亿元，也就预示着购买

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性支出和转移性支出也在逐年增长。从表中体现的数据看，国家对农业进行了大力的支持。但我国农业财政支出涉及众多的部门，实行分散化管理。在我国的组成部门当中，除了农业部是作为专门管理农业与农村经济发展的部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在其它部委当中，有些部委还设有专门的或者与农业和农村发展相关的司局，一些与农业和农村经济发展相关的支出也是有几个部委共同完成。以农业财政支出的安排为例，首先由财政部预算司安排农业财政支出预算，根据确定的预算，由财政部农业司安排农业各部门的经费预算，农业各部门根据确定的部门预算安排部门经费支出，其中很大一部分农业综合开发资金由农村开发领导小组办公室安排。由此可见财政拨款程序太复杂，财政资金产生的及时效应不佳。

近年来，国家财政支农有了很大变化，一号文件和“十一五”计划都将支农增长作为工作重点来抓，2007年—2010年财政农业支出在财政支出中所占的比重呈现稳步发展趋势（见下表2），特别是2008年为了加快解决“三农”

年份 2007 2008 2009 2010 比重 5.6 9.9 9.5 8.2 （数据来源于公布财政总支出与农业总支出之比）

问题，不仅用于“三农”的资金投入绝对量在历年中最多，而且资金投入的增长幅度也是近年来最高的，尤其是“两减免、三补贴”对调动农民的积极性产生了重大影响。全国财政用于农业的支出总额为5955.5亿元，占全国财政总支出的9.9%。这个数据如果与国外发达国家相比，我国对农业的投入还远远不够。从国外的总体情况来看，多数国家对农业的财政投入总量可观，而且结构合理。以1996年—2000年为例，如果按WTO协议计算口径，发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30%—50%，印度、巴西等发展中国家约为10%—20%，而我国在这五年中的农行也支持总量占当年农用产值的比重分别为4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%，与我国农业的重要地位和发展要求相比对农业的支持总量仍是低水平的，与“三农”的发展需求相差甚远。上述疾症问题没有得到有成效的解决，我认为主要表现在：

（1） 注意短期财政支持，对有利于农民长期增收、农业综合生产

能力开发方面的长效支持偏弱。近年来，我国支农资金有很大幅度的增长，还采取了取消农业税、减免农业税以及不与产量挂钩的种粮直补等措施，但主要偏重于短期收入和生产支持，均为短期增收型，而在长期综合生产能力和收入支持方面力度较弱，2007年国家对种粮农民直接补贴费1亿元，而对农民购买粮种的补贴仅有30亿元，对部分地区农民购买大型农机具的补贴仅有6亿元。

（2） 对农业科技人员的培养以及农技开发推广研究不足。农业科

技进步是新时期农业发展的核心动力，但长时期以来我国农业科研投资水品、农业科技人员培养以及农业科技成果转化率都低于发展中国家平均水品。在农村，人才培养模式、教育内容和教学方式都不同程度地存在脱离农村实际现象，农业科研投资水品也不容乐观。仅以1988年—1999年为例（中国信息资料2000年）我国农业科研投资强度年平均增长率为负2.47%，平均年投资强度为

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0.193%，2002年为0.33%，但2003年有下降达到0.312%，还不到1981年—1995年期间世界水品（0.76%）的一半。由于缺乏资金，我国有限的农业科技投入研究出来的成果转化率不高，农业科技对农业总产值的贡献率只有35%，大大低于发达国家60%—80%的比例。在这种状态下我国农村经济发展模式仍然属于粗放型，农业竞争力、农业综合开发能力底下，非常不利于社会主义农村建设。

（3） 农业生产性基础建设投资不足，制约着农业生产的发展。据

统计，我国只60%的财政支农资金用于大江大河治理和我国气象事业的发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，以至于农田水利基础设施越来越差，水土流失严重，河流污染严重，农业生态环境脆弱等等，这些都严重地阻碍着农业的发展。

（4） 另外，我国的一般公共服务支出占财政支出的比重高于其它

国家。（见下表3）部分国家（2006年）与中国（2008年），按功能分类财政支出结构比较（%）。 国家 美国 法国 德国 韩国 中国 一般公共13.5 13.3 12.5 13.2 15.7 服务 教育 16.9 11.2 8.8 15.7 14.4 经济事务 10 5.4 7.2 21.3 21 医疗卫生 21.1 13.7 14.3 13.5 4.4 社会保障18.6 42.2 46.5 12.4 10.9 与就业 《中国财政统计年鉴2009年》《经济理论与经济管理2010.11期》

从表中可以看出，我国一般公共服务支出占全部财政支出的比重高于美、法、德、韩四国15.7%，2008年我国的经济事务支出所占比重也高于其它四国高达21%。医疗卫生、社会保障与就业所占比重却大大低于其它国家，仅占4.4%、10.9%。正式由于我国财政在经济事务方面支出太大，在一般公共服务方面的支出过多，出现重复建设，挤占了有限的财政资源，以致本应由承担的“三农”项目财政力不从心，妨碍了“三农”的发展。

再有，财政教育支出仍存在着相对规模不足，结构失衡的状态。近年来，随着财政教育支出的总规模不断增加，从2001年的3057亿元增至2010年的12450亿元，增长4.1倍（见下表4）。但是财政教育支出仍存在着相对规模不足，结构失衡的状态，阻碍了我国教育事业的发展。一是我国财政教育支出占财政支出的比重呈下降趋势。2001年—2010年我国财政支出迅速增加，年均增长19.0%。但同期财政教育支出的年均增长率却为17.2%，低于财政支出的增长速度。与此同时，财政教育支出占财政支出的比重也呈下降趣势，从2001年的16.2%下降到2010年的13.9%。二是财政教育支出占GDP的比重偏低，增长速度缓慢，且持续在地位徘徊，2001年—2010年该比重一直在3%左右，大部分的年份都在3%以下，只有2009年和2010年超过了3%，2010年也仅为3.1%。根据经济合作与发展组织的统计数据显示，2005年发达国家的财政经费占GDP的比重平均为5%左右，其中美国4.8%、英国5.0%、法国5.6%、加拿大4.7%；而同年发展中国家平均为4%左右，其中巴西4.4%、俄罗斯3.8%、波兰5.4%、墨西哥5.3%（马国贤，2010年），与此同时我国只有3%左右。显

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然，我国与发达国家和发展中国家财政教育支出规模的差距仍然较明显。三是由于我国城乡间二元经济结构的存在，城乡间财政教育支出存在不均衡现象，虽然目前我国已初步形成免费义务教育全国城乡一体化格局，但财政仅仅是负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并没有对农村义务教育进行重点资助和扶持，与城市相比，目前我国农村的义务教育条件和水品仍然较为落后，影响农村义务教育的发展和教育公平的实现。

表4 我国财政教育支出相关数据（2001年-2010年）单位：亿元

年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 教育支出 3057.0 3491.4 3850.6 4465.9 5161.1 6348.4 7122.3 9010.2 10437.5 12450.0 财政支出 102.6 22053.2 249.9 28486.9 33930.3 40422.7 49781.4 62592.7 76299.9 575.4 教育支出比例 占财国内生产总值 政支占GDP 出 109655.2 16.2 2.8 120332.7 15.8 2.9 135822.8 15.6 2.8 159878.3 15.2 2.8 183217.4 15.2 2.8 211923.5 15.7 3.0 249529.9 14.3 2.9 314045.0 14.4 2.9 335352.9 13.7 3.1 398000.0 13.9 3.1 （数据来源《中国财政统计年鉴2009》《2009、2010国民经济和社会发展计划执行情况与2010、2011国民经济和社会发展决议（草案）》、财政部公布《2009、2010年全国财政收支情况》

从以上问题可以看出，涉农财政是否向“三农”倾斜是新农村建设

的关键。

二、必须继续加大对农业的投入力度

我国第十一个五年计划中，明确了建设社会主义新农村和千方百计增加农民收入的内容：多予、少取、放活。建国以来，始终存在着重城市，轻农村；重工业，轻农业；重市民，轻农民的现象和问题。这是受我国城乡二元的影响和制约，向农民“要得多、给得少、管得死”，极大地削弱了农民的自我积累和自我发展的积极性和创造力，结果是放松了对我国“三农”问题的解决。从2004年起，出台“两减免、三补贴、四保障”的一系列惠农。各级财政转移支付资金达到2626亿元。2008年，财政转移支付资金已超过3000亿元，比2004年增长了80%，这是改革开放以来，增长速度最快的一个时期。从2006年开始，又提出了“三个高于”的基本原则，即国家财政自农支农资金增量高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中，直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。 “十一五”期间，国家对农村义务教育经费新增支出将达到21亿元以上，还将增加对农村养老保障和医疗卫生等方面的资金投入。据预计，今后五年，

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国家财政向农村地区投入资金总额达到3万多亿元，主要用于解决农村公共服务建设，从根本上改变我国农村地区公品总量不足、结构失衡、渠道分散的问题。但如果与发达国家相比，我国对农业的投入还远远不够。从国外总体情况看，多数国家对农业的财政投入总量可观、结构合理。2007—2010年，发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值比重的40%—60%，印度、巴西等发展中国家约为10%—20%。按相同口径，我国在这几年中，农业产值比重分别为5.6%、9.9%、9.5%、8.2%。要缩小与发展中国家、发达国家在农业投入的比例，加快农业发展的步伐，需进一步优化财政支出结构，缩减经济事务支出和一般公共服务支出，精简机构、裁减冗员。对具有经营性质的事业单位逐步推向市场，完善公共服务开支标准。把在优化财政支出结构过程中增加的财政资金用于“三农”领域，加大对三农的投入力度。

“少取”是当前我国农村改革发展的突破口。从2006年1月1日起，中国农业终于告别了延续2600多年的“皇粮国税”。与税费改革前的1999年相比，全国农民平均每年减轻负担将超过1000亿元以上，人均减负120元左右。理顺了国家与农民之间的分配关系。标志着我国在总体上已进入了“后农业税”时代和“以工促农”“以城带乡”的新发展阶段。

“放活”是我国实现全面建设小康社会目标的根本途径。2005年，我国城乡居民收入差距已达3.3:1，若不采取强有力的措施加以遏制，预计到2020年，这一比例将扩大到4:1。由此可见，解决“三农”问题涉及到中国深层的政治经济问题。指出，我们提出改革时，就包括政治改革。现在经济改革每前进一步，都深深感到政治改革的必要性。不改革政治，就不能保障经济改革的成果，不能使经济改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。所以，必须从改革政治经济入手，制定法律法规，保证国家对“三农”的支持。提高农业综合生产力和农民收入，破除城乡二元瓶颈的制约。欧美主要发达国家对“三农”的财政扶持都是通过国家制定法律法规的形式实现，主要有两种形式：一是综合性法律，如德国《财政平衡法》，通过纵向平衡和横向平衡加大对贫困州以下乡镇的转移支付力度；二是行业性法律，如英国《农业法》，规定了农业基本建设补贴等制度。近年来，我国为解决“三农”问题，出台了一系列支农，但对农业的投入还没有建立法治化管理，随意性较强。如当农业出现危机，国家和才开始重视农业，加大投入力度；当危机缓和了，对农业的重视程度也就相应降低，导致我国的农业发展波动较大，损害了农民和国家整体的利益。做好“放活”这篇大文章，将会充分发挥以农民为主体的市场经济的作用，提高和增强农业和农村经济发展的内部活力。

对于目前我国财政教育支出不足，结构失衡的状况，需从以下几方面入手解决。一是继续加大财政对教育的投入力度。在安排预算时，和地方应增加财政预算类教育支出总额，并使财政教育支出增长幅度超出财力的增长幅度，进一步提高财政教育支出占财政支出和GDP的比重。确保2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标。二是进一步优化财政教育支出结构。从农村实际出发，加大农村科技人员的培养和农业科技的开发，以农促农，促进农村经济发展，增加农民收入。进一步加大财政对农村义务教育的支持力度，实行城乡一体化教育，提高农村义务教育质量。通过教育，提高农民受教育和培训的程度，加快缩小城乡二元。

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三、深化改革，促进农村经济发展

强调，国家对“三农”扶持所指定的制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。2011年的《工作报告》中再次提出：经济越发展，越要重视保障改善民生。要着力优化财政支出结构，增加“三农”民生等重要支出，压缩一般性支出。显然，党把“三农”问题摆在重要的位置，要彻底改变我国“三农”问题，首先要制定切实有效的法律法规，放活农村经济，保持我国经济社会协调发展。建立和完善城乡统一的户籍管理制度、劳动就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育、医疗和社会保障制度，加快推进新型农村合作医疗制度试点工作，建立以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度，加强农村公共卫生服务体系和农村医疗救助制度的建设，完善农村社会救助体系等。只有通过法律制度建设才能使国民收入分配结构和财政支出结构更多地向农业、农村和农民倾斜。其次，必须继续坚持“多予、少取、放活”的农村工作方针，逐步消除城乡二元的障碍，加快推进农村综合配合改革，进一步放活农村经济，充分挖掘农业和农村内部的增收潜力。大力发展以乡政企业为主体的农村二三产业，积极引导农村剩余劳动力向城镇有序转移，不断拓宽农民就业增收的空间和渠道，保持我国经济社会协调发展。在我国的第十一个五年规划中，亦明确了建设社会主义新农村和千方百计增加农民收入的内容，这是一个良好的契机。在此契机之下，财政对农村的转移支付和财政支出改革也在紧锣密鼓地进行当中。我们有理由相信，在这样的宏观环境之下，农民的生活水平必将得到大幅度提高。

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