地方变革的动力机制分析——对河南省三次乡镇机构改革的观察

第４５卷第５期　Ｖｏ１．４５　Ｎｏ．５　华中师范大学学报（人文社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕａｚｈｏｎｇ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　２００６年９月　Ｓｅｐｔ．　２００６　地方变革的动力机制分析　——对河南省三次乡镇机构改革的观察　张新光　（信阳师范学院经济与管理科学学院，河南信阳４６４０００）　摘要　我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济改革的不断深入和实行村民自治的　巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上，它不仅涉及乡　镇工作人员的去留问题，而且还涉及地方之间合理分摊改革成本的问题。因此，乡镇机构改　革统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而　形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。　关键词　乡镇机构改革；动力机制；合作型博弈；农村综合改革　中图分类号Ｄ０３５．５　文献标识码　Ａ　文章编号　１０００—２４５６（２００６）０５—００２０—０５　地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，于　１９９８年、２００１年和２００５年下半年分别进行了三轮　自改革开放以来，我国农村行政管理大体　经历了４次较大的变革。总体而言，我国乡镇机构　改革的动力源来自于农村经济改革的不断深　入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面　乡镇机构改革。在前二轮改革中，由于、省　没有制定出台相关的配套措施，造成了省、市、县、　乡四级之间互相推脱分摊改革成本的责任，许　多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合，　其结果是变成了虎头蛇尾的改革；而在第三轮改革　开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作　上，它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的　去留问题，而且还涉及省、市、县、乡四级之间　合理分摊改革成本的问题。因此，当前我国乡镇机　构改革成功与否的关键在于，必须坚持权责一致、　中，、省进一步强化了各项配套措施的跟　进，兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机　构改革的承受能力，仅用３个多月全省撤并乡镇　２３６个，合并各类事业站所３１１７个，精简乡镇领导　精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原　则，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力　解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形　成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通　过对河南省于１９９８年、２００１年和２００５年下半年　职数接近三分之一，清退乡镇临时人员２０５５１人，　分流乡镇超编人员１７００２２人，平均每年可为地方　财政减少行政经费支出高达２０亿元左右　。本文　重点从分析改革动力机制人手，试图从河南省三轮　乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一　些东西。　一分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证　研究，进一步证实了这个理论命题的成立。　河南省是中国第一人口大省，也是典型的农业　大省，全省总人口为９６００万人，其中农民人口就有　７３００多万人，“三农”问题显得尤为突出。截止１９９８　年底，河南省乡镇总数为２１３７个，行政村总数为　４．９万个，村民组总数为４Ｏ．４６万个，全省农村基　层管理人员多达１５０万人，平均每年支出经费都在　、前两轮乡镇机构改革失败的原因　河南省第一轮乡镇机构改革从１９９８年１２月　开始，直到１９９９年底才草草结束。这次改革的重点　是精简机构和分流人员，其主要依据是十五届　三中全会作出的《关于农业和农村工作若　干重大问题的决定》中提出了，乡镇要切实转　１００亿元左右＿１］。最近七八年来，河南省基于缓解　收稿日期　２００６—０３一Ｏ８　基金项目　浙江大学卡特中心９８５工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后乡镇管理体　制改革研究”（ＺＪＵＣＡＲＤ２００５０６）　作者简介　张新光（１９６４一），男，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理科学学院教授，主要从事“三农”问题研究。　２０　维普资讯 http://www.cqvip.com

变职能，精简机构，裁减冗员。目前先要坚决把不在　编人员精简下来，做到依法行政，规范管理。为此，　河南、省于１９９８年１２月制定出台了《关　于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》》（以下简　称《方案》），由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帷　幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任，直　接参与了这次乡镇机构改革的全过程，现在回想起　来仍记忆犹新。　该《方案》规定，全省乡镇机构统一设置为五大　办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办　公室、社会事务办公室、科教文卫办公室）；乡镇“七　所八站”一律改成服务中　０；统一核定乡镇编制人　数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在　具体操作上，省里对如何解决乡镇合并后债务的分　割问题，如何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问　题，如何解决乡镇工作人员的竞争上岗问题，如何　解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问题，如何解　决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安　置问题，如何解决县乡机构的衔接问题，如何划分　县乡之间“事权”与“财权”的关系问题等等，都没有　制定相应的配套措施。因此，当省里《方案》下　发后，大多市、县一直拖延到１９９９年下半年才召开　会议贯彻落实。尤其是乡镇一级普遍处于一种等待　观望的状态，有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换　一下，上报的分流人员和辞退人员工资花名册也是　假的。事实上，所谓的“分流人员”，仍然是分而不　流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个人也　没有减少。但到了２０００年３月，河南官方媒体居然　报道称：“在这次乡镇机构改革中，全省共精简乡镇　富余人员达到１Ｏ万余人，每年可为农民群众减轻　负担８亿元”（即所谓的“河南十万乡官大裁　员”）［３ｌ。仅仅时隔一年，河南官方媒体又报道称：　“据财政厅测算，全省现有乡镇２１３Ｏ个，村委会　４８９００个，村民小组接近４Ｏ万个，其中需要财政供　养者有ｌ１０万人，需要农民直接负担者有６３万人。　全省实行税费改革后，乡级财政收入每年将减少　８４．５４亿元，村级集体收入每年将减少２３．１亿元。　这两笔巨额的资金缺口将主要通过上级财政转移　支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支　出结构等方式来消化”ｌ＿４］。由此不难看出，河南省第　一轮乡镇机构改革是流于形式而没有取得任何实　际效果。　那么，为什么会出现这样一种改革结果呢？首　先，从这次改革的政治大背景上看，由于当时我国　机构改革的重点主要集中在和省一级，　而对于市、县、乡三级机构如何改革还没有作　出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改　革，地方各级之间是很难达成一致行动的。尤　其是清退乡镇临时聘用人员和分流乡镇超编人员，　大都是县乡领导干部的家属、子女或亲戚，而乡镇　分配的大中专毕业生和复员退伍军人又是按国家　人事统一安置的。在这种情况下，“让谁走，不　让谁走？”对于乡镇现任领导来说简直比登天还难。　如果来真的，不仅会得罪“圈子内的人”（指乡镇临　时聘用人员），而且会得罪“内的人”（指乡镇超　编人员），可以说是“两头做人都难”；如果来硬的，　一旦失去了群众基础，势必将危及个人的政治前　途，稍有闪失很可能引发集体上访等社会不安定因　素，到头来又将受到“一票否决”。可见，在河南省第　一轮乡镇机构改革过程中，县、乡承担的政治风险　远比省、市要大。当上级组织把自身能够解决或不　愿意解决的复杂矛盾和问题强行推卸给基层　解决时，这种改革就失去了内在原动力。其次，从这　次改革的经济动因上看，尽管河南、省希　望通过精简乡镇机构和分流富余人员，达到缓解基　层财政压力和减轻农民负担的目的，但由于中　央财政转移支付没有跟上，省级财政又不会轻易去　改变各级地方“财政基数包干、超收比例分成”　的分配格局，更何况这时乡镇一级承担着全省农村　义务教育经费支出８Ｏ　左右，而村一级管理费支　出则全部由农民负担。可以说，正是由于省、市、县、　乡四级互相推脱分摊改革成本的责任，结果造　成了各方利益主体之间分散决策，重复博弈，其结　果是缺乏协调一致的行动，最终导致了第一轮乡镇　机构改革的失败。总之，如果当乡镇机构改革的时　机还不够成熟时就急于去推行，那么很可能会成为　“早产儿”。正如同志多次指出的，政治　改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。　河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛，但　不到一个月就“中途夭折”了。这次改革的政治大背　景是，自１９９８年以来进行的和国家机关以及　省级党政机关机构改革已基本结束。２００１年２月２　日至３日，全国市县乡机构改革工作会议在北京召　开，提出要确保市县乡行政编制总数精简　２Ｏ　９／６。２００１年２月１７日至１９日，全国农村税费改　革试点工作会议在安徽省召开，要求全国　２Ｏ个省份（其中包括河南省）全面推开农村税费改　革试点工作。　于是，２００１年３月２１日至２３日，河南、　省在郑州召开了“全省农村税费改革工作会　　’２１　维普资讯 http://www.cqvip.com

议”和“全省市县乡机构改革工作会议”，提出了这　次市县乡行政编制精简比例为２４．６　。这是硬任　务，硬指标，也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的　工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每　一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的　配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税　费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范　乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超　编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证　在５月底以前完成任务。这充分表明河南决策　者对市县乡机构改革工作的态度坚决、决心很大。　然而，正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干　一场的节骨眼上，于２００１年４月２５　日下发了《关于２００１年农村税费改革试点工作有　关问题的紧急通知》，要求各地“不得启动农村税费　改革全面试点”。２００１年４月下旬，河南省农村税　费改革试点工作和市县乡机构改革工作被迫停止　进行。这进一步说明了，当外部不确定因素增多时，　进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为在“强　势集团”与“弱势群体”之间进行的利益博弈，“受损　者”往往都是基层和广大农民群众。　二、第三轮乡镇机构改革成功的动力机制　２００５年９月９日到１２月底，河南省进行了第　三轮乡镇机构改革。若与前两轮改革相比，这次改　革的难度明显增大了。据省编制办公布的一组数据　显示，“截止２００４年底，全省有２１００个乡镇，编制　总数为１６．２１万人，实有工作人员为３０．２３万人，　平均每个乡镇超编６３．３人，超编幅度为８６．５　。　其中超编２００人以上的有６０多个乡镇，个别乡镇　甚至超编三四百人，最多的竟然超编４００多人。此　外，全省还有乡镇临时聘用人员１。２５万人”ｌ２ｊ。而　目前河南地方财政收入仅为５３７．５亿元，财政总支　出竟然高达１１１５．５亿元，２００５年财政转移支　付给该省的资金接近６００亿元。尤其是全省县一级　财政总收入为２０１．９亿元，其中有２／３的县人均财　力在１．２万元以下，有的县还不足１万元，平均每　个县资金缺口都在１亿元左右。此外，全省乡镇一　级负债总额为９５亿元，平均每个乡镇负债为４８９　万元，其中负债在１０００万元以上的有１７９个乡镇，　负债最多的超过了５０００万元ｌ５］。因此，当新上任的　河南徐光春同志宣布“从２００５年１月１　日起免征农业税”时，党、着实捏一把　汗。所以，河南、省主要领导在“全省深化　和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时　首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、　２２　“确保全省乡镇机构编制５年内只减不增和保持社　会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留　过渡期，不得拖延”、“２００５年底前必须保证完成任　务”等词语，掀起了一场声势浩大且牵扯到撤并乡　镇、精简机构、分流人员的乡镇机构大改革。　试问，河南省为什么会在短短３个月内就把影　响全省乡镇机构改革的各种有利因素或不利因素　有效整合起来，最终形成了协调互动的合作型博弈　机制呢？　首先，这次改革的时机选择十分恰当，既符合　当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县　乡财政管理为主要内容的农村综合改革试点　工作的总体部署，又符合当前河南农村工作面临的　实际困难和问题。譬如，农业税取消后，乡镇的功　能、任务、范围都发生了新的变化，迫切需要对乡镇　职能进行重新定位，并对乡镇的机构设置和人　员编制进行相应的改革与调整，建立与社会主义市　场经济相适应的行为规范、运转协调、公正透　明、廉洁高效的乡镇行政管理和运行机制，不　断提高基层社会管理和公共服务水平。再如，２００５　年河南省全部减免农业税后，给各级地方财政　带来了２９亿元的资金缺口，除了财政决定补　给该省的１８个亿之外，省级财政还需要自身消化　１０．８亿元，乡镇基层财政一分钱也不用承担。因　此，河南省农业税取消后解决基层运转经费困难有　两种选择途径：一是通过调整省以下财政分配　和加大财政转移支付力度来弥补资金“空缺”，二是　通过进行乡镇机构改革来压缩基层经费支出。　很显然，选择第二种方案是与省级自身利益目　标最为吻合的解决途径。因此，当和省级财政　承担了农村税费改革和乡镇机构改革的成本时，　省、市、县、乡四级之间的利益关系就比较容易　协调了。总之，河南省第三轮乡镇机构改革的原动　力来自于各级地方内部，其突出特点是、　省唱主导，省、市、县、乡四级连动，原来的分散　决策、重复博弈变成了有效整合、合作博弈。　其次，为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，　河南、省进行了精心准备和周密部署，制　定出台了《关于深化和完善全省乡镇机构改革的实　施意见》（豫发［２００５］１７号文件）和《关于河南省乡　镇机构改革有关财政及社会保障的通知》及　《河南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇　机构改革人员分流工作的实施办法》等，不仅提出　了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务　和主要内容，而且出台了一系列“含金量”较高的奖　维普资讯 http://www.cqvip.com

励措施，甚至把很多细节问题都考虑进去了。譬如，　（１）关于部分乡镇撤并，省里规定：平原、丘陵地区　原则上不保留３万人以下的乡镇，山区原则上不保　留面积不足１ｏ０平方公里、人口不足２万人的乡　镇。每撤并１个乡镇，省财政一次性向县级财政补　贴５Ｏ万元。郑州市又规定：每撤并１个乡镇，市财　政再向县级财政追加３Ｏ万元补助。（２）关于乡镇机　构设置，省里规定：乡镇党政机关只设３个综合性　办事机构，名称统一规范为：党政办公室、社会事务　办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社会治　安综合治理办公室牌子，在社会事务办公室挂计划　生育办公室牌子。乡镇事业单位统一设置为６个，　名称统一规范为：农村经济发展服务中心、村镇建　设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生　育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群团　机构按各自的组织章程相应设置。（３）关于乡镇领　导职数配备，省里规定：乡镇领导职数从原来的９　至１２名减少至７至９名，实行党政交叉任职。精简　下来的乡镇领导干部，作为过渡可保留原职级待　遇，实行高职低配。（４）关于乡镇人员编制核定，省　里规定：人口在４万人以下的乡镇，机关行政编制　核定为２４名，事业编制核定为４Ｏ名；人口在４至　５万人的乡镇，机关行政编制核定为２７名，事业编　制核定为４３名；人口在５万人以上的乡镇，机关行　政编制核定为３Ｏ名，事业编制核定为４６名。乡镇　行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控　制，乡镇领导职数一经确定不得改变。建立和完善　机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编　制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编　后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调　整交流的，必须在编制内和职数内进行。乡镇行政　机关和事业单位的编制内人员工资，由县级财政部　门实行统一发放。（５）关于乡镇分流人员，省里规　定：每分流１名财政全供人员，省财政一次性补助　县财政５０００元；每分流１名财政差供人员，省财政　一次性补助县财政３０００元。同时，对男满５５周岁、　女满５Ｏ周岁且工作年限满２Ｏ年的，或工作年限满　３Ｏ年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待　遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理　的人员，分流后未就业的，退出编制序列后，每月按　本人２００５年国家规定工资标准的７Ｏ　发放基本　生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准　辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给　辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出　事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建　立养老保险关系，从１９９５年１月起补建基本养老　保险个人账户，以１９９５年以来的档案工资为交费　基数，按１１％的比例补缴个人账户资金，退休时按　企业办法计发基本养老保险金；乡镇事业单位正式　人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关　系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比　照有关规定，给予一次性补偿；未就业的乡镇行政　事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，　享受国有企业下岗职工再就业优惠；乡镇机构　改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地　失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失　业保险待遇等等。（６）关于清退非正式人员，省里规　定：凡是乡镇临时借调、临时聘用的人员；凡是没有　经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正　式手续的人员；凡是持假身份、明、假手续等弄　虚作假的人员；一律清退，并张榜公布。乡镇正式人　员必须按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上　岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，　不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮　岗分流。可以说，正是由于上述配套措施严密、　细致、得力，保证了这次乡镇机构改革的成功。　第四，乡镇机构改革的根本问题在于合理划分　县乡之间的“事权”与“财权”关系，切实加强基层社　会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农　村建设的实际需要。为此，河南、省在这次　改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、　抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解　脱出来，转向典型示范引导、提供服务、营造发　展环境和维护社会稳定上来。同时规定：凡是法律、　法规和有关规范性文件明确规定由县级部门　承担的职责，一律不准转交给乡镇；确需乡镇　配合的，应明确权利与义务的关系，赋予乡镇　相应的办事权限，并提供必要的财力保障。上级主　管部门不得以项目、资金、评比、检查、达标等手段，　干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，　不得要求上下级机构一一对应；凡是由部门下发文　件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布　无效；凡不是由和确定的“一票否决”项目　和达标升级评比活动一律取消，需要保留的也不准　随意扩大评比检查的内容和范围。　第四，这次改革与前两轮改革相比，其最大的　特点是、省开始就拿出了“杀手锏”——各　地在完成乡镇机构改革任务前，市、县、乡“一把　手”不做调整，党政主要领导必须亲临第一线指挥，　一级抓一级，实行目标责任制管理，并把乡镇机构　２３　维普资讯 http://www.cqvip.com

改革工作纳入领导干部个人政绩档案，严明纪律，　通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、　干打雷不下雨”的被动工作局面。许多县乡领导也　反映说：“这３个多月就好像是打了一场战役！”为　部一项研究报告显示，目前省一级行政经费支出每　年不少于３６３０亿元，占地方财政支出比例为　３８．９　；地区一级每年行政经费支出约为１７１５亿　元，占地方财政支出比例为１８．４　；县一级每年行　政经费支出约在２７００亿元，占地方财政支出比例　为２８．９　；乡镇一级每年行政经费支出约在１２８０　了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”，河南省　委、省日前又作出规定：乡镇行政和事业编制　实行全省统一管理和总量控制，建立乡镇机构编制　台账制度，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编　亿元，占地方财政支出比例为１３．７　ｌ６］。即使从降　低行政成本的角度考虑，我们也应当把市、县　机构改革作为重点和突破口。当然，防范和规避各　方利益主体分散决策、重复博弈的关键在于能否把　机构改革的“政治成本”与“经济成本”统一起　来，并且选择合理分摊改革成本的适当方式。只有　这样，才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为　一制审核通知单制度。通过建立和完善乡镇机构编制　管理与县级财政预算管理相配套的约束机制，进一　步巩固和提高这次乡镇机构改革的成果。　三、结论与启示　河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我　们，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他层级　的机构改革，其成功与否的关键取决于各方利　益主体之间的关系协调，并且形成一种有效整合、　体的、内聚的现实改革力量。这正是我国体　制改革中多年来都想解决而至今尚未得到根本解　决的一道大难题。　参考文献　［１］　茹向阳．从保甲制度到村民自治［Ｎ］．河南农村报．　２０００—０１＿０１（０３）．　协调互动的合作型博弈机制。下一步，我国将重点　进行市、县、乡机构综合改革，为防止出现低效率的　重复博弈现象，应由党、直接领导这项　复杂而艰巨的系统工程，省一级则具体负责组织实　［２］　马宏图．李铮．２００５：河南乡镇大变革［Ｎ］．河南日　报，２００６—０１—１５（０１）．　施。其实，这个问题早在上世纪９０年代初期就暴露　出来了，但时至今日仍然没有得到根本解决。因此，　我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革，尽量避免　［３］姬林芳．姜秋霞，易军魁．减负・增收・发展［Ｎ］．河　南日报．２０００—０３　２６（０３）．　［４］朱巍．机构改革：适应新的［Ｎ］．河南日报．　２ＯＯ１—０１—１０（０３）．　和压缩机构改革的“博弈空间”。　种种迹象表明，当前我国机构改革的最大　阻力来自于各级内部的“既得利益”，除非万不　得已几乎没有哪一级愿意首先“拿自己开刀”。　但迄今为止，我国机构改革的路径设计“要么　是先从下手，要么是先从底层突破”，这等于　是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政　［５］　张富良．希冀与隐忧：河南省乡镇机构改革大回放　［Ｊ］．中国党政干部论坛，２００６，（４）．　［６］　傅光明．地方各级财政收支知多少［Ｊ］．县市领导内　参，２００４．（１３）．　Ａｎａｌｙｓｉｓ　Ｏｆ　Ｐｏｗｅｒ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　Ｏｆ　Ｌｏｃａｌ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ　Ｒｅｆｏｒｍ　ＺＨＡＮＧ　Ｘｉｎ—ｇｕａｎｇ　（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｘｉｎｙａｎｇ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉｎｙａｎｇ　４６４０００．Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ　Ｔｈｅ　ｐｏｗｅｒ　ｏｆ　ｖｉｌｌａｇｅｓ　ａｎｄ　ｔｏｗｎｓ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｒｅｆｏｒｍ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ，ｎｏｔ　ｏｎｌｙ　ｉｎｖｏｌｖｅｓ　ｔｈｅ　ｑｕｅｓｔｉｏｎ　ｔｈａｔ　ｗｈｅｔｈｅｒ　ｈｕｎｄｒｅｄｓ　ｏｆ　ｔｈｏｕｓａｎｄｓ　ｏｆ　ｓｔａｆｆｓ　ｉｎ　ｖｉｌｌａｇｅｓ　ａｎｄ　ｔｏｗｎｓ　ｒｅｍｏｖｅ　ｏｒ　ｒｅｔａｉｎ　ａｔ　ｓｏｉｎｅ　ｐｌａｃｅｓ，ｍｏｒｅｏｖｅｒ　ａｌｓｏ　ｉｎｖｏｌｖｅｓ　ｔｈｅ　ｑｕｅｓｔｉｏｎ　ｔｈａｔ　ａｍｏｎｇ　ｆｏｕｒ　ｌｅｖｅｌｓ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅ　ｐｒｏｖｉｎｃｅ，ｔｈｅ　ｃｉｔｙ，ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｙ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｖｉｌｌａｇｅ　ｓｈａｒｅｓ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｃｏｓｔ　ｒｅａｓｏｎａｂｌｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｈｅｔｈｅｒ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｖｉｉ—　ｌａｇｅｓ　ａｎｄ　ｔｏｗｎｓ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｒｅｆｏｒｍ　ｃｏｍｅｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｔｏｐ　ｏｒ　ｎｏｔ，ｍａｉｎｌｙ　ｌｉｅ　ｉｎ　ｔｈａｔ　ｗｅ　ｍｕｓｔ　ｐｅｒｓｉｓｔ　ｉｎ　ｓｏｍｅ　ｂａｓｉｃ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ　ｖｉｌｌａｇｅｓ　ａｎｄ　ｔｏｗｎｓ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｒｅｆｏｒｍ；ｐｏｗｅｒ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ；ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｇａｍｂｌｉｎｇ；ｃｏｕｎｔｒｙ—　ｓｉｄｅ　ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　ｒｅｆｏｒｍ　责任编辑２４　王敬尧