改革现行投资项目审批制度的思考

王立国

(东北财经大学投资与工程管理系，辽宁大连 116025)

摘 要：现行的投资项目审批制度是一种比较典型的干预经济的方式，违背了在市场失灵的情况下才需要干预的经济思想。在现实中，这种制度也暴露出许多弊端，不论从理论上，还是从实践上，都迫切需要改革现行的投资项目审批制度，以适应市场经济发展的需要。可以考虑把投资项目分为以投资为主实施的基础设施项目和公益性项目，以企业投资为主实施的以盈利为目的的一般商业性项目和以投资为主或以企业为主实施的资源开发项目，第一、三类项目由职能部门审批并实施，第二类项目由投资者进行决策。为了实现改革目标，需要为其创造 一些条件，主要包括制定科学的宏观经济和中长期规划，规范从事投资项目咨询的中介机构的行为和严格环境影响评价制度等。 关键词：项目审批制度；干预；经济市场化；投资决策；市场规律

中图分类号：F830．593 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2000)07-0046-04 投资项目审批制度是我国长期以来在投资领域一直采用的一项制度安排，它

要求一般的国内投资项目都要经过有关职能部门的批准方能实施。从经济运行的角度来看，这是一种比较典型的干预经济的方式，亦即通过干预投资项目来实施对经济资源的有效配置。应该说，在传统的计划经济下，这种干预行为有其存在的合理性，可能更有利于资源的有效配置，或者说，这种干预在计划经济下也许是不可或缺的。但是，当我国确立了市场经济的改革取向以后，仍旧沿袭这种比较僵化的同时又是带有浓厚计划色彩的投资项目审批制度，将不利于发挥市场在社会资源配置过程中的主导作用，从而也有悖于市场化改革的大方向。因此，应当对我国现行的投资项目审批制度进行改革，使其适应市场经济发展的需要。

一

在市场经济下，社会资源配置主要由市场来发挥作用，即市场通过价格机制来引导资源的流动，从而实现有效地配置。但是，在经济活动中，常常碧出现不完全竞争、环境污染和其他外部性问题等，这会造成市场效率的损失，从而导致市场失灵。例如，当资源配置具有外部性时，市场无法提供正确的信号。对于具有外部不经济的产品，市场往往会生产过度；而对于具有外部经济的产品，

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市场又会生产不足。这样，无论哪种情况，都不能有效地利用有限的社会资源来最大限度地满足人们的需要。在这种情况下，就需要采取有效的手段对经济活动进行干预，以克服市场失灵，提高经济效率。这也是为大多数市场经济国家的实践所证实的道理。

我国现行投资项目审批制度要求，不论是实施的基础设施和公益性的投资项目，还是企业实施的竞争性的项目一般都要经过有关部门的审批，并且明确了各级的审批权限。一般情况下，只有经过批准的项目才能实施。我国实行社会主义市场经济以后，资源配置将基本交给市场，只有在市场调节出现效率损失时，才应通过干预进行校正，以实现社会资源的最有效的配置。如果我们承认投资项目是一种社会资源配置的重要方式，就应该主要由市场来决定投资者的投资决策。如果我们承认只有在市场失灵时，才需要的干预，以克服市场失灵，就应该改革现行的投资项目审批制度，否则，就会出现项目投资中的资源配置，无论哪种情况，都会出现市场失灵的推论。这显然有悖于我们确定的市场化改革取向。进一步讲，如果对几乎所有的投资项目都要通过审批才能实施，那会不会出现干预导致资源浪费这样的失灵呢?!

二

目前我国实行的投资项目审批制度已经暴露出许多弊端。

弊端之一是助长“长官意志”。投资决策中的“长官意志”是投资决策失误的一个重要因素，也是多少年来，我们一直努力杜绝的行为，但现行投资项目审批制度并不利于克服“长官意志”。审批投资项目是各级有关职能部门的一项重要职能。只有经过这些部门的批准，投资项目才视为“合法”，才能开始实施。众所周知，决定一个投资项目是否可行的因素很多，除了宏观经济背景以外，还有许多微观经济因素，如市场、资源、技术、财务效益等。如果说，这些部门还掌握了一定的有关宏观经济背景信息的话，但对微观经济方面的信息并不一定掌握。如果决策者在不充分掌握信息的情况下来决策项目，失误是在所难免的。 弊端之二是浪费人方和时间资源。审批投资项目，需要投资者申报项目建议书、可行性研究报告等文件，并且往往是先审批项目建议书，然后再审批可行性研究报告，不但手续比较繁琐，而且时间也比较长。这样，不但可能浪费了投资者一定的人力和时间，而且还可能使投资者失去取得收益的机会。在知识经济时

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代，科学技术进步日新月异，产品的生命周期越来越短，市场瞬息万变，如果失去了项目最佳的投资时机，投资者预期的收益将会大打折扣。

弊端之三是增加投资项目的审批风险。实施一个投资项目，投资者将面临市场风险、技术风险、经营风险和财务风险等。这是客观存在的，也是投资者必须面对的。但现行的投资项目审批制度，又为投资者增加了审批风险，使投资者将面临更多一层的不确定性。特别对一些联合投资的项目，如中外合资项目、中外合作项目等。按照有关规定，每个中外合资或合作项目，首先必须取得几个关键的批文，项目建议书的批复和可行性研究报告的批复就是这其中的两个最重要批文。即使投资双方有合资或合作的意向，但能否合资或合作，双方投资者还将面临较大的审批风险。实际上，在项目审批之前，投资双方已经就合资或合作事宜做了大量的工．作，如市场调研、设备的询价、中方出国考察和就合资或合作的有关事项，边行谈判等。假如，双方就合资或合作的事项已达成了协议，也不能保证合资或合作成功。因为还必须得到有关职能部门的审批。如果不能得到批文，不但使前期的工作前功尽弃，而且可能丧失了绝佳的投资机会。事实上，我国在利用外资过程中已充分暴露出外商对我国现行投资项目审批制度的无奈。 弊端之四是造成规模经济损失。我国现行的投资项目审批制度，不但要求几乎所有的投资项目都要通过有关职能部门的批准才能实施，而且对各级审批项目的金额也有严格的规定。如中外合资或合作项目，投资总额在3000万美元及以内，各省自治区、直辖市和计划列市有审批权；投资总额在3 000万美元以上至1亿美元的项目，除非个别的省、市、自治区(如广东)，否则都得经级有关职能部门审批；投资总额1亿美元以上的项目则必须上报审批。为了争取地方职能部门的审批，投资者往往人为地缩小投资规模。或者是宁可减少投资规模，也不超过地方审批限额的投资；或者把投资额报小。一个投资项目，不同的规模取得的效益是不同的，合理的规模可能会带来规模经济效益，偏低的规模可能会处于规模不经济的状态，或者可能达不到最有效的规模而导致规模经济损失。如果因为拒绝项目审批风险而人为地缩小规模，将会出现规模经济损失。对于把投资额报小，可能会造成更大的效率损失。实际上，一个项目的投资额可能远远超过地方职能部门的审批限额，但为了由地方审批，投资者往往要把上报的投资规模在限额之内，目的是得到项目批文。这

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样做的结果是，因为没有做好用地、资金、技术及其他方面的准备，不但实际的投资额超过审报的投资规模，而且往往会拖长工期，贻误取得效益的时机。

三

既然现行的投资项目审批制度与我国确立的市场经济有一定的冲突，在现实经济中也存在着种种弊端，那是否说我们要取消现行的投资项目审批制度呢?回答是否定的。结合我国当前转轨经济的实际情况，我们要对现行的投资项目审批制度进行有步骤、有针对性的改革，而不是完全取消。事实上，西方发达市场经济国家也保留有投资项目的审批制度。市场调节能有效地配置社会资源，但并不能保证总是产生最有效的结果。市场经济也需要干预，以克服市场失灵，提高整个社会的经济效率。这是西方发达的市场经济国家的实践所证明的。这就为我们改革现行的投资项目审批制度提供了一个基本思路，即：凡是能交由市场决定的投资项目，投资者自己有最终决策权；凡是可能出现市场失灵的投资项目，还应由有关职能部门审批来决定取舍。

为了区分哪些投资项目由市场调节，哪些项目由职能审批，有必要把投资项目进行科学的划分。按照目前一般的划分，可把投资项目划分为以投资为主实施的基础设施项目及公益性项目和以企业投资为主实施的竞争性项目。这种划分有其合理的一面，但没有考虑到越来越多的外商和国内企业直接投资或入股投资建设基础设施项目的现实，我国目前利用BOT和TOT方式从国外融资建设的基础设施项目就引进了竞争机制。当然，笔者无意去完善上述的划分标准和划分方法，只是按照改革现行投资项目审批制度的思路把投资项目划分为三类：(1)以投资为主实施的基础设施项目和公益性项目。(2)以企业投资(含外商投 资)为主实施的以盈利为目的的一般商业性项目，包括基础设施项目、生产性项目和服务性项目等(不含资源开发项目)；(3)以投资为主或以企业投资(含外商投资)为主实施的资源开发项目。按照可分拨资源主要以市场配置为主，不可分拨资源干预其配置的原则。第一类项目形成的将是公共品(publicgoods)，可以由有关职能部门审批和实施。这类项目之所以由审批，主要涉及到投资预算约束和项目的外部性问题。这些项目的实施必须有的财力作保证。并且，实施这些项目不是以取得直接财务效益为目的，更看重的是其外部经济性。第三类项目涉及到我国资源开发的问题，关系到国家自然资源的充分利用和可持

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续发展，由有关职能部门审批则顺理成章。第二类项目形成的将是私人品(privategoods)，投资者以取得经济效益为目的。不论是国有企业投资，还是非国有企业实施这类项目投资，都应根据市场基本经济规律进行取舍。当然，以上的分类是粗线条的，在现实经济生活中，可能比这要复杂的多，有些项目并不能准确的判定其是哪一类，但原则是明确的，即可由市场调节的项目，就尽量减少干预。

改革现行投资项目审批制度的要求和原则则确定以后，可以逐步地实施，以期在市场经济进一步规范化和经济市场化程度进一步提高以后，充分发挥市场在资源配置中的作用。

四

改革现行投资项目审批制度，不但是一个循序渐进的过程，而且需要为其创造一些条件，主要包括制定科学的宏观经济和中长期规划、规范从事投资项目咨询的中介机构的行为和严格环境影响评价制度等。不同时期，有不同的价值取向和经济目标。为了实现其经济目标，往往要制定宏观经济(如产业)和中长期规划等。并且通过这些和规划指导、引导投资者的投资行为，使投资者在宏观经济和中长期规划的大环境下，按照市场的基本经济规律决策投资项目。可以看出，制定科学的宏观经济和中长期规划是我们改革现行投资项目审批制度必须具备的前提条件。

在投资项目决策中，可行性研究有着举足轻重的作用。可行性研究是指在项目拟建之前，对与项目有关的市场、资源、技术、经济和社会等方面的问题进行调查、预测、分析和评价，以判断项目是否可行，或从若干个有价值的方案中遴选出最优方案的一种方法。西方经济发达国家，投资者在实施投资项目之前都要进行深入的可行性研究，对构成比较复杂、影响可行性的因素比较多的项目甚至要通过机会研究、初步可行性研究和可行性研究三个阶段来进行分析、论证。投资者以可行性研究报告作为项目取舍和方案选择的主要依据。国外经济发达国家的实践证明，可行性研究是行之有效的投资项目决策手段，凡是进行可行性研究的项目，一旦实施，很少有失误的。但从目前我国可行性研究的实践来看，与西方经济发达国家相比，还有很大的差距。客观地讲，我们看重的往往只是可行性研究的形式，而不是本质。我国大部分中介机构编制的可行性研究报告不足以作

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为投资项目决策的依据。我们改革现行的投资项目审批制度，必须要借鉴西方经济发达国家的经验，规范从事投资项目咨询的中介机构的行为，提高其职业道德不平和业务素质，以提高可行性研究的质量，使可行性研究报告真正成为投资者决策项目的科学依据。

环境影响评价是指在投资项目拟建之前，对其选址、设计以及在建设施工过程中和投产后可能对环境造成的影响进行预测和评价。《中华人民共和国环境保》第一章第六条明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”根据环境保的要求，要我国现行的投资项目决策中，投资者在报可行性研究报告的同时要向审批项目的职能部门提供环境影响评价报告书及环保部门和其他有关部门审查批准的文件，否则，原则上项目不予审批。但在实际执行过程中，许多地方部门审批的投资项目并没有进行环境影响评价，更不要说有相关部门的审查批准文件。有的项目，既使进行了环境影响评价，也是履行公事，并没有真正就项目对环境的影响进行充分论证。我们改革现行的投资项目审批制度，应该同时严格实行环境影响评价报告制度，以减少投资项目的外部不经济性。可以考虑以下几个方面的措施：(1)重申环境影响评价报告的作用，投资者在实施项目之前，都要进行客观的环境影响评价，并要经过有关部门的审批。(2)加强投资者和编制环境影响评价报告书的单位的责任约束；(3)提高从事环境影响的预测和评价人员的素质，提高环境影响评价报告的质量。

(责任编辑：杨 泉)

注：此文发表在《财经问题研究》2000年第7期

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