２０１１年７月 经济论坛 Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｆｏｒｕｍ Ｊｕ１．２０１ｌ Ｇｅｎ．４９２ ＮＯ．０７ 第４９２期第Ｏ７期 对税收风险管理的思考 文／史海风 【摘 要】引入税收风险管理理念，建立健全科学、严密、有效的税收风险管理系统，对当前和潜在的税 收风险进行确认并实施有效的控制，实现税收管理效能的最大化，不断提高税收管理的水平和质量，是今 后税收征管工作的发展方向。本文在分析了税收征管中税收风险成因的基础上，提出了防范税收征管中税 收风险的重要举措。 【关键词】税收风险管理；信息不对称；税收法律制度；税收监督机制 【作者简介】史海风，内蒙古财经学院职业学院讲师，硕士，研究方向：财税理论与财税。 ２００２年，国家税务总局在＜＜２ｏｏ２年～２００６年 （征收手段）和主观条件（征收人员的个人知识 中国税收征收管理战略规划纲要》中，首次提出 在税收征管中引入风险管理的理念，拉开了在我 国税收领域实施风险管理的帷幕。尽管长期以来 我国税务系统在纳税遵从风险管理理论和方法的 应用方面做了大量工作和实践探索，但是随着经 济社会的快速发展，税务管理要求不断提升，税 收风险管理已成为各级税务机关关注的焦点。 ～和水平）的制约，征收人员只能部分地掌握纳税 人的信息，导致在税收活动中税务部门与纳税人 之间存在信息不对称现象。纳税人为实现自身利 益最大化，将最大限度地降低税收负担，谋取逃 税收入的道德风险可能性加大。 ２．信息不对称引起的税务人员的道德风险。 对于存在于税务系统内部的上级税务管理部门和 下级税务征收部门以及一线税收管理人员与领导 、税收风险的成因分析 税收风险是征纳双方博弈的产物，税收风险 一之间的信息不对称而言，税务征收人员可能存在 的道德风险～是偷懒，税务人员为工作所付出的 努力小于其得到的报酬。二是一线税收管理人员 所掌握的信息较领导多，这样寻租失败的可能性 将大大降低，通过征纳串通合谋个人效用，其努 力的方向与上级税务管理部门背道而驰。另一方 面，领导所掌握的权力多于一线工作人员，为了 获得‘权力租金”，领导运用较大的权力寻租将 得到更大的私利。 （二）税收法律制度不完善 方面来自于作为纳税主体的纳税过程中，另一 方面发生于代表国家行使征税权的征税主体征税 过程中。纳税和征税的博弈，给征纳双方都留有 一定的“寻租空间”，从而使税收风险发生的概 （一）信息不对称 １．信息不对称引起的纳税人的道德风险。在 率越来越大。 纳税理性中，纳税人是否诚实纳税，并不取决于 所谓的‘税收的道德”，而是取决于寻租的成本 和收益。根据纳税人是“理性经济人”的假设， 若纳税人每偷逃一个单位税款的违约边际成本大 于违约边际收益，纳税人就会选择自觉纳税；若 １．某些法律条款规定缺乏可操作性。如《税 收征管法》第三十对税务机关采取税收保全 措施的条件规定： ‘税务机关有根据认为从事生 产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以 在规定的纳税期限之前，责令限期缴纳应纳税 款”。那么什么是“有根据”没有明确的界定， 完全是执法人员的一种职业判断。而税务机关可 纳税人每偷逃一个单位税款的违约边际成本小于 违约边际收益，纳税人将会选择偷逃税款。如果 纳税人和税务部门拥有完全对称的纳税信息，在 不存在税务部门道德风险的前提下，纳税人往往 会按照要求选择守法纳税。但是由于税务部门不 可能参与纳税人的生产经营活动，并受客观条件 能没有能力和条件掌握此类证据，如果因此未采 取措施可能会导致税收流失；如果采取了措施有 ・１２９・ 可能被判为‘‘无根据”，使税务机关陷入两难境 地。再如企业所得税的税前扣除，具体哪些是与 收人无关的支出，一直缺少明文规定，实施起来 有信息也就无法进行税收风险评估，不完整或失 真的税收信息将直接影响税收风险管理的效率。 税收风险评估的第一步工作是根据税收风险管理 业务需求对纳税人有关信息进行采集，信息来源 于外部和内部。对收集的信息要充分利用现有的 难免引发争议。 ２．自由裁量权的使用缺少制约。 《税收征管 法》第五章法律责任对纳税人违法行为处罚中规 定的罚款数额体现的自由裁量权尤为明显。客观 上存在的自由裁量权给了某些择机处置的机 数据发布平台，实现信息共享。一是收集内部信 息。主要是企业申报信息和税收管理员管理过程 中收集和采集的信息。二是收集外部信息。主要 是与纳税有关的部门如海关、银行、国税、工商 会，但由于缺少合理的制约制度，完全靠执法人 员的职业判断，使自由裁量权的使用出现了某些 不合理甚至违法的行为。一是行政处理手段与违 法行为所造成的危害不成比例，违反‘越罚相当 原则”。二是随意加重处罚。例如，执法人员因 纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好， 从而对纳税人实施加重处罚 这种漏洞一一方面直 接引发纳税人由于税务机关随意减轻处罚而规避 纳税义务，或由于税务机关随意加重处罚而激化 征纳矛盾；另一方面也为某些特定岗位的税务官 员提供了寻租的空间，产生的可能性加大。 ｆ三）监督机制弱化 从纳税主体方面分析，由于同前社会对 纳税人的寻租现象尚没有发挥应有的监督作用， 法律和制度对纳税人并不触犯刑律的寻租行为也 没有明确的约束性规定，所以人们对其司空 惯，不去追究。 从征税主体方面分析，税务人员相对于纳税 人而言，应当属于“完全理性经济人”，他们完 全清楚寻租的后果，寻租行为是其理性选择的结 果。尽管目前从制度到法律对税务人员都有明确 的约束性规定，税务机关内部监督机制也较健 全，但由于某些监督制度本身存在缺陷或执行不 力，仍有为数不少的人员在实施不同程度的寻租 行为，有的为此还触犯了刑律。从‘金华税案”、 “南宫税案”、 “潮州、普宁税案”等典型案件 看，一方面体现了税务系统反的决心和成 效，显示了法律的权威性；另一方面也证明了 ‘牧力失去监督必然导致”、 二、防范税收风险措施 （一）实现信息共享，建立分类管理 １．根据税收风险管理业务需求．对纳税人有 关信息进行采集。信息管税体现了以信息化带动 征管现代化的必然要求，抓住了信息这个税收管 理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称 这一征管难题，全面提高税收征管工作水平的必 由之路。信息是实施风险管理的前提和基础，没 ．１３Ｏ． 以及其他职能部门的信息。三是收集风险管理典 型案例。主要是由于风险失控导致税收流失的案 例以及通过风险管理减少税收流失的案例，通过 典型案例分析税收风险管理的重点。 ２．对纳税人有关的各类信息进行分类管理。 税收管理部门和风险评估人员在对各类信息进行 详细分析的基础上，按行业对企业风险程度的高 低进行分类、分级，对不同层次的纳税人应采取 不同的管理方法。对遵纪守法的纳税人，推行自 我管理，建立自我评估机制，税源管理部门和税 收管理员对其进行简单的监督和观察；对偶尔不 守法的纳税人采取加强纳税管理性辅导和评估相 结合的管理方法，督促其提高税收意识；对经常 抵触税法、不守法的纳税人，则要采用重点管理 控制、纳税评估、稽查和移送法办等措施。 （二）完善税收法律制度 １＿建议国家加快税收立法步伐。尽快出台 《税收基本法》，明确一些税收基本法律问题，如 规定各级和有关部门在税收上“应当作为” 和“不应当作为”条款等，通过《税收基本法》 来统筹税收单行实体法、税收程序法以及税收法 律与其他法律的关系。 ２．充分吸收税制改革的最新成果，做好《税 收征管法》的修订工作。一是进一步清晰界定双 方的法律责任，合理分配征纳双方在税收管理活 动中证据责任负担，简化税务机关的调查、核 实、审批程序，纳税人法外涉税信息报送负 担。二是进一步强化税务机关证据获取能力，细 化纳税人在资料真实性、法定资料保存、依法配 合税收执法的法定义务以及违反法定程序面临的 法律后果。ｊ是合理限定税务机关自由裁量权的 使用。四是进一步明确涉税第三方提供涉税信息 的法定责任。五是探讨直接赋予税务机关涉税违 法案件刑事侦察权的可行性，提高税务机关充分 运用各种税收应对措施的综合效能。 ３．加强税收规范性文件的管理。首先，严格 执行税收规范性文件的相关规定，加强规范性文 件出台的审核把关，避免文件与上位法相冲突。 实规范办税程序，严格按程序办事，以程序的完 整、公正、保障税收执法的规范。最后，加强干 同时税务部门制定的内部管理制度要具有可操作 性且符合基层实际情况，切忌制度泛化和脱离实 际。其次建立涉税规范性文件听证制度，并坚持 集体审议，凡对纳税人具有普遍约束力的规范性 文件均须提交审理委员会集体审议，推进规范性 文件制定的科学化和决策的民主化。最后，坚持 规范性文件定期清理制度，对与法律法规相冲突 的、过时的或内容不适当的规范性文件要及时修 伍建设。一方面，要全面建立领导干部廉政 档案，健全大事报告制度、个人财产登记申报制 度、诚勉制度和述廉制度、渎职处罚制度，加强 对领导干部的有效监督管理。另一方面，要从建 立健全重要岗位规章制度人手，规范税务执法管 理岗位人员行为，对要害和关键岗位的工作人员 以及中层干部实行定期轮岗、换岗制度，以产生 陌生化管理效果，有效防止和及时发生潜在的非 改或废止。同时，对规范性文件要建立评价反馈 制度，通过税收征管实践的检验进一步完善相关 税收管理措施。 （三）完善税收监督机制 １．建立健全纳税信用档案，严惩违法者，加 大税收寻租成本。完善现行的税收制度，将诚实 信用原则纳入《税收征管法》，明确违犯诚信纳 税的法律责任，让纳税人有租不敢寻，以保证法 定义务的积极履行。建立起国税、地税、银行、 海关、、外贸、外汇、工商、质监等相关部 门间的联网运行，进行信息数据的共享，以此为 依托，建立纳税人个人信用记录体系，对寻租的 纳税人进行重罚，记入各部门的‘嘿色档案”并 在社会上曝光，让纳税人深刻体会到信誉对于他 们的经济活动来说非常重要，以此增强税收管理 透明度，减少暗箱操作的可能性，减少税收寻租 的机会。 ２．建立办税公开制度，积极打造“阳光税 收”。公开办税是遏制税收的有效手段。实 行“阳光办税”、公开办税，包括税收法律、法 规、办税程序公开；纳税定额公开；减免税公 开；税收票证使用公开；税或费标准公开；税收 人员职责和权限公开；违章处罚和办事结果的公 开；税收执法监督的公开；一般纳税人认定公 开；出口退税审批公开；欠税清理公开；滞纳金 加收公开等等，让广大纳税人充分享有知情权， 增强税收工作的透明度，不给税收寻租者以可乘 之机。各级税务机关应当定期将纳税稽查、办税 服务厅和各种形式的办税场所等方面公开，使税 务机关接受纳税人的监督。 ３．加强内部管理，规范权力运作。首先，规 范税收执法行为。要认真落实税收执法责任制， 将岗位责任制和过错责任追究制有机结合起来． 增强税务系统人员的法制观念和责任意识。其 次，规范办税程序。要进一步明确岗位权限，切 法寻租苗头。 ４．坚持奖惩并举，加大寻租成本。税务干 部寻租的主要原因是为了获取违规收益，如果国 家在加强监督的同时适当提高税务人员的工资福 利水平，完善税务人员的激励机制及奖励制度， 那么征税人就没必要冒违规之风险，从而削弱税 务人员寻租的动机。同时，要建立完善的考核机 制，对税务人员‘德”与‘廉”进行考核，考核 结果要与税务人员的薪酬、晋升联系起来。 “德”与“廉”的考核过程要透明、公开，对考 核指标要量化，广泛采集各方面信息和数据，运 用量化指标对税务人员的德、能、勤、绩、廉进 行全面的分析考量，并运用计算机等现代化手段 对考核结果进行标准化处理。对考核结果要予以 公开，对那些能力低、品德差和寻租倾向严重的 干部要进行严肃处理，加大税务人员的违规风险 和机会成本。 参考文献 【１１吴斌，朱育刚，魏军波税收征管中的双重道德风险及其防范 税务研究，２０（｝６，（１，） 【２］陈国英．税收执法风险的成因与防范措施Ⅱ｝．税务研究，２０１（）， （９）． （责任编辑：夏明芳）
