_土地利用现状分类_实施对中国土地管理影响之管见

第32卷第4期2010年4月

2010，32（4）：731-736

Vol.32，No.4Apr.，2010

文章编号：1007-7588（2010）04-0731-06

《土地利用现状分类》实施对中国

土地管理影响之管见

文锐，吴宇哲（浙江大学土地管理系，杭州310029）

摘要：采用文献检索与综合分析法，研究新土地利用分类实施对未来土地管理可能产生的正反两个方面的

影响，并提出改进新分类塑造下土地管理效果的建议。研究发现，新土地利用分类取消可调整地类有利于避免占优补劣，而水田类的统一设置又为占补平衡中规避质量管理目标提供了可能；设立空闲地类有利于监督制止批而未建的发生，而仅以城镇和农村来划分居住用地则不仅忽略了城乡结合部内住宅性质界定也绕开了混合用地，可能对用途界定产生不利影响；取消未利用地类，可能会有利于遏制盲目的土地开发，而依旧不设立生态用地则可能不利于生态保护的开展。为规避不利影响，土地管理可以从各地因地制宜地续分新分类、完善土地质量评价制度和建立土地开发项目的生态听证制度等三方面加以完善，为实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展提供基础条件。

关键词：土地利用分类；耕地质量；土地质量评价；土地管理；中国

1引言

土地资源调查是土地管理的基础性工作，而土地分类是土地资源调查的基础条件。因此，土地分类可谓“土地管理基础之基础”。新的土地利用分类以国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的形式出台，就近期来看，是为了提升第二次全国土地调查的地位以及成果的权威性，而从远期来看，将对我国未来的土地管理产生深远影响。

众所周知，分类的意义在于方便人们深化认识、有效管理客观事物。如生物学的分类最为人们所熟悉，若不予分类，不立系统，则数以百万计的物种便无从认识，难以研究利用；文献分类则是另外一个典型例子，它是整个图书情报管理的基础。在企业管理中，分类的作用贯穿于计划、组织、领导和控制的整个过程，其对管理目标的实现发挥着举足

2]

轻重的作用[1，。在公共管理领域，分类的目的在于

4]

现目标[3，。

土地管理是一类以空间位置固定、面积有限的土地为管理对象且追求经济效益、社会效益和生态效益耦合的管理活动[5]。土地利用分类作为一项应用型分类，其对土地管理的核心流程具有特殊影响。土地利用分类渗透在土地资源调查、土地资源评价、土地利用规划、以及土地资源的优化配置等各项土地管理工作中。

我国土地利用分类体系最早出现在20世纪30年代，但在国标以前影响深刻、广泛的分类体系主要是20世纪80年代后的4套方案[6]。一是1981年农业区划委员会制订的为资源调查和农业区划服务的土地利用分类方案（农业区划I）。二是1983年中国科学院地理所提出的服务于全国1∶100万土地利用图编制的土地利用分类系统。三是为开展第一次全国土地利用现状调查，全国农业区划委员会1984年制订了《土地利用现状分类及含义》；19年原国家土地管理局在对《土地利用现状分类及含

方便行政者判断环境，制定和选择，以实

收稿日期：2009-04-15；修订日期：2009-12-02

作者简介：文锐，男，四川绵竹人，硕士生，研究方向为土地资源管理。E-mail:wenruiforever@163.com通讯作者：吴宇哲，E-mail:wuyuzhe@zju.edu.cn

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义》城镇用地细分的基础上制订了《城镇土地分类及含义》，主要应用于城镇土地利用详细调查。四是为配套《土地管理法》的实施，统一城乡地政管理，2002年国土资源部制定的城乡统一的土地分类《全国土地分类（试行）》，同时为实现土地分类的继承性和可操作性，进一步制定了《全国土地分类（过渡期适用）》。从学理上讲，土地利用分类是区分土地利用空间地域组成单元的过程，这种空间地域单元是土地利用的地域组合单元，表现人类对土地利用改造的方式和成果，反映土地的利用形式和功能[7]。秦明周[8]认为土地利用分类主要受分类目的、土地利用多样性、信息来源与精度三大因素的影响，并对1984年的土地利用现状分类进行较为深入的评述。王人潮[9]认为土地利用分类是一个土地应用分类，它的内容可以根据应用目的建立不同的分类系统，在1984年土地利用现状分类的基础上，进一步提出32

个符合浙江省土地利用实际的三级地类。徐健等[10]认为2001年试行土地利用分类中生态保护观念欠缺，对未利用地的生态功能不够重视，并对未利用地部分提出修改建议。

总体而言，以往关于土地利用分类的研究主要集中在如何制定出一套好的分类，国家出台的相关分类标准也冠以“试行”和“过渡”等鼓励讨论的字眼。然而伴随着新土地利用分类以国家标准的形式出台，如何用好新分类的相关研究应该成为一个新的研究热点。

2新土地利用分类对土地管理的影响

考虑我国人多地少的基本国情、土地产权二元结构的制度背景，以及土地可持续利用的客观要求，新土地利用分类的实施必将对耕地保护、地籍管理和土地生态三个方面产生深远的影响。2.1耕地质量保护的影响

耕地保护是粮食安全的基础。据测算，到2020年，我国需要18亿亩以上的耕地才能基本满足我国的粮食消费需求[11]。然而，在一个具体的耕地数量下设计的耕地保护很大程度上倒向了数量保护，而从设计的初衷来看，耕地质量也即粮食生产能力的动态平衡才是真正的归宿[12]。数量总量动态平衡下掩盖的质量失衡已成为一个难以回避的问题，《全国土地利用总体规划纲要（2006年—2020年）》提及在1997年—2005年的9年间，全国灌溉水田和水浇地分别减少93.13万hm2和http://www.resci.cn29.93万hm2，而同期补充的耕地有排灌设施的比例

不足40%。

就耕地来看，新土地利用分类较之以往有两大变化，取消可调整地类，合并灌溉水田与望天田为水田，则可能对耕地质量平衡的实现产生正反两方面的作用。从正面影响来看，可调整地类是为应对农业结构调整，提高耕地保护规划弹性而设立的地类，在土地利用规划的基数确定时，往往被直接划入耕地。单从耕地保护的角度看，可调整地类的存在确实不利于耕地质量平衡的实现。地方在耕地“占一补一”的压力下，根据历史、潜力等原因，甚至是领导意图将一些现状为园地、林地或养殖水面的地类划入可调整地类，其便可被合法地计入耕地。而实际中，可调整地类往往耕作条件较差，甚至是难以耕种的劣等地。新分类实施前，可调整地类成为了地方规避耕地质量平衡的一条合法途径，而废除这一地类自然会对减缓耕地总体质量下滑产生正面影响。

而从负面影响来看，灌溉水田和望天田合并为水田可能不利于耕地质量管理目标的实现。从形式分类与功能分类的角度看，耕地类无疑是一个功能类，是以之的粮食生产功能作为划分的主要依据。而灌溉水田和望天田的区分又是形式化的，稳定的灌溉设施和水源保证是唯一的区分标准，仅从分类体系的角度看，两类同时存在的必要性并不充分，也难以理解。然而，以确保粮食安全为主要目标的耕地保护国策和农用地分等定级长期缺失的同时存在使这一看似多余的细分有了充足的必要性。粮食安全要求所保护耕地的质量也即粮食生产能力必须动态平衡，但农用地分等定级的缺失使质量平衡几乎成为了空中楼阁—在“占补平衡”中，占优补劣几为常态；在土地开发中，以次充好时有发生。水田是耕地中最重要的二级类之一，其所包含的灌溉水田与望天田不仅形式差别明显而且质量差距巨大。在原有的分类中，二者同时存在在一定程度上起到了替代农用地分等定级的作用，有利于抑制水田占优补劣和以次充好的发生；而新分类不再细分二者，这一非正式的质量监督机制将不复存在，水田的整体质量水平有着进一步下滑的风险。2.2地籍管理

用途信息是地籍信息的主要组成部分之一，新土地利用分类作为界定土地用途的法定技术标准，其实施必然会对地籍管理产生重大影响。具体而

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733言，主要体现在现存的任一土地利用模式能否均准确落于新分类的一类之上，从而科学确定作为主要地籍信息的用途信息。

从正面影响来看，新土地利用分类扩展了以往分类的空闲宅基地，以一个空闲地类将城镇、村庄和工矿内部被闲置的土地全部囊括于内，有着制止土地浪费的现实意义。自1986年《土地管理法》颁布实施以来，由“农转用”指标控制体系诱发的批而未建—也即地方为突破的指标，采取少用多报甚至是无中生有等手段来争取多余指标，并长时间的闲置便一直困扰着土地管理，其难点在于与地方之间存在着严重的信息不对称，进而难以全面监控和制止这一浪费行为的发生。空闲地被纳入土地利用分类，就为土地利用现状调查进入这一难点提供了可能性，土地利用现状调查有条件成为发布其数量和结构信息的一个常设工具。

从负面影响来看，住宅用地下仅以城乡差别分设城镇住宅用地和农村宅基地两类。这一调整显然避免了原来对单一住宅与混合住宅之间，以及是否空闲等在实际调查中不宜操作的问题[13]。但是，这一实用的划分既忽略了我国城乡之间存在的复杂联系也回避了居住用途与其他用途混合的用地模式，使许多与居住用途有关的土地利用模式难以落类，不利于地籍管理的有效开展。

城乡结合部是城市与乡村的过渡地带，经济社会特征既有别于城镇也不同于农村。对这一地区的土地而言，无论是采用土地利用规划抑或城市规划的用地分类体系，都存在着很大的不足[14]，其中尤以住宅用地难以入类。从产权性质看，城乡结合部的住宅用地大都为农村宅基地；从利用形态看，此类住宅用地上的建筑物均容积率较高，屋主除自行居住外，还大量出租甚至是出售，与农村宅基地的农民自行居住原则相悖，因而又不能被划入农村宅基地。

住宅用途与商业用途和工业用途相混合的用地模式由来已久，土地供需矛盾的加剧更是加快了这类集约的用地模式地扩张。特别是我国各城镇普遍存在的商住用地，其不能简单地归入商业或住宅,而应该作为一类专门的用地类型单独列出[15]。以往分类曾以一个城镇混合住宅用地粗略概括，而新土地分类刻意回避了对此类用地的界定，留下一

个巨大的空白。考虑到土地用途与土地价值的高度相关性，这一技术上的遗漏不仅会导致地籍管理的低效率，甚至可能成为土地管理部门权力寻租，滋生的温床。2.3土地生态

土地管理的生态取向应当成长为土地管理实践的核心价值取向之一。新土地分类取消了未利用地类，有利于不合理的土地开发活动，符合生态效益取向；同时，其并未明晰生态用地，又暗喻着土地生态效益在现实的土地管理中将难以受到足够的重视。

从正面影响来看，新土地利用分类将原未利用大类下的12小类拆开，分别放于水域及水利设施用地和其他土地两个一级类下，这一看似随意的拆分实际上寓意深刻，其不仅体现着土地开发（尤其是耕地开发）理念的变化，并且也为重塑一个生态友好的土地开发奠定了分类基础，有利于土地管理的生态效益实现。不同于原三大类中的农用地和建设用地分别发挥着相对单一的食物生产与承载经济活动的功能，未利用地类下的各小地类实际存在着两类决然不同的性质，一类是不毛之地，不仅难以通过开发改造加以利用，其本身的自然形态对人类而言亦没有任何存在必要，包括沙地、盐碱地等；另一类是生态优美之地，保持其自然形态本身就对维系生态系统稳定有着重大意义，通过土地开发亦可以将之改造为其他的优质地类，包括湖泊、河流水面等。现行的土地开发允许将两类用地均作为地源，但正如前述分析，地类本身的自然性质决定了后者才是土地开发活动的真正主体。几十年的土地开发蚕食了大量的该类土地，其后果是引发了严重的生态退化，并诱发了数量惊人、规模反常的洪水、气候反常灾害，沉重的生命财产损失引起了主流社会对以往重经济轻生态的发展理念的深刻反思。而这种反思反映到新土地利用分类上便是制定者有意将前述的不毛之地放入了其他土地类，而将生态优美之地调整到了水域及水利设施用地，分类服务于管理，这可能是在为未来建立仅保留前者、后者不再进入土地开发的模式埋下伏笔。进一步讲，由于开发对象的变化，土地开发的组织形式亦可能发生重大变革。由于以往的土地开发对象主要是后者，其特点在于技术含量低，分布较为均匀，主要以县为单位展开；然而一旦开发对象变为

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前者，伴随的是技术要求的大幅提升，以及开发对象集中于某一区域，以县为单位的开发形式可能很难适应新形势，这就需要产生一种能负担高技术要求并且能获取规模效益的新土地开发组织形式—成立全国性的土地开发公司不失为一种明智的选择。

而从负面影响来看，新土地分类依然没有明确生态用地，这可能对土地生态保护产生不利影响。类似于耕地保护首先需要设立耕地类，生态保护的实施也必然需要在土地分类体系中设立以维持地区乃至国家生态平衡为主要功能的生态用地。从土地管理的角度看，生态用地是生态保护的载体，在GDP为纲的发展导向下，生态保护如不能落于实地则可能蜕化为地方的一句空口号。虽然在土地分类体系中生态用地未被单列，但诸如自然保护区、森林公园等生态用地却早已存在，并且也已针对这类面积较大、作用明显的生态用地建立起了一套完善的保护制度。然而其余的大量该类土地由于未被以生态用地之名单列而难以被施以特殊保护，人们不难将任何类型的土地利用活动（包括高污染类型的建设项目）扩展至此类土地，这是导致我国的生态环境质量陷入“局部在改善，整体在恶化”困境的重要原因之一。

必要举措。因此，鼓励各地根据管理需要做好续分是提高新分类应用水平的一个重要途径。

从新土地利用分类自身的性质而言，其也仅仅是有关土地用途的一个原则性分类，是国家层面实施土地管理的基础，因此其只能对全国的土地利用方式做一个概括性的划分。地方作为中观和微观层次的土地管理者，需要根据各自的管理要求对之做出续分。

其一，应根据的土地管理目标，对之进行续分。如为缓和土地资源供需矛盾，制定了盘活存量闲置土地的规划，则应在空闲地下加以细分，以期能通过土地调查查清地区的空闲地类型和空间分布，为科学决策提供准确信息。

其二，应根据各地土地利用的实际，对其做出细分。每个地方的土地利用类型与结构存在有较大不同，如有些地区养蚕业发达，则需在其他园地下续分出桑园。各地的产业结构不同，因此续分也不相同，在续分中要体现出各地的产业特点。3.2强化土地质量评价工作

与以往公布实施的土地分类相比，新土地利用分类中淡化了以往土地类型中所蕴含的土地质量因子。以耕地为例，其合并了灌溉水田和望天田；以建设用地为例，其取消了混合用地，都是此种分类思想的体现。从管理分工的角度看，这是土地分类回归本色的一种改进，其可能对提高整个土地管理的效率产生积极影响。但是，如果这一改进所产生的土地质量评价缺失未被填补，则极可能带来轻“质”重“量”的负面效果。

在新土地利用分类实施的宏观背景下，强化我国的土地质量评价工作成为了保障土地管理多项子目标实现的基础。以耕地保护为例，水田不再以质量标准细分，如果没有高水平的土地质量评价服务配套，管理者则难以获取准确的水田质量信息，结果则可能是由于难于监测水田质量变化而很难实现耕地质量不降低的管理目标；对土地出让而言，取消混合用地使操纵土地出让用途的认定成为了可能，在土地价值评估中又简单地采用其认定的工业、住宅或商业用途来确定土地价值，这极可能危及国家获取土地资产收益、土地市场的管理目标地实现。土地利用分类是难以科学地考虑土地质量的影响，而土地质量评价对不同的土地利用类型又有着各自的评价特点，土地利用分类与土地

3改善国标塑造下土地管理的对策

国家标准的天然刚性决定了在一定时期内只能在其给定的框架下来改善相关领域的工作质量。因此，既然《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）已经公布实施，并且伴随着2009年10月31日（统一时点）第二次全国土地调查工作全

面展开，新土地利用分类将在土地管理中扮演越来越重要的角色，那么未来土地管理工作开展必须结合国家标准，提出相应的对策建议以应对上文所提及的问题。

3.1应鼓励各地出台实施细则

我国幅员辽阔，各地自然差别很大，经济发展水平亦不相同，形成了多样化的土地利用形式。以盐田和农村宅基地为例：在浙江省，盐田主要是海水晒盐的盐场形式，农村宅基地的利用则以多层建筑为主；而在四川省，盐田则主要是井盐盐场，农村宅基地之上则多为单层建筑。可见在同一大类之下的土地利用方式也还存在着千差万别，而据此在各大类下再做续分就成为了提高土地管理深度的http://www.resci.cn2010年4月

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735质量评价是土地管理中两项相互又相互支撑的工作[16]。科学的土地分类和准确的质量信息二者缺一不可，都是保障土地管理高效运行的一个关键所在。因此，随着新土地利用分类的全面实施，加强土地资源质量评价势在必行。3.3建立土地开发项目的生态听证制度

用途形态是生态用地的一个重要判别标准，但绝非唯一标准。对比分处江南水乡与西北干旱地区的面积为1公顷水域，前者的生态影响可能微不足道，而后者极可能是维系大片区域的生态平衡的关键所在。因此，地块生态意义的判别应该是一个耦合用途形态和地方特色的过程。

具体而言，应该以新土地分类为基础出台生态用地的地类目录，事实上，林地、水域、耕地与其他草地（如荒草地）在区域土地利用系统中都具有显著的生态功能，因此，对任何开发此类土地的活动，必须开展项目生态效应的听证会。听证会参与人员既要包括专家学者，也必须包括当地居民，听证结果对项目能否启动具有法律效果。宏观指引结合因地制宜必然能在一定程度上扭转土地生态逐步恶化的趋势，为实现我国的可持续发展，特别是土地的可持续利用奠定一个良好的制度基础。

因此，措施的配套水平便成为新土地利用分类实施效果的关键所在，如何用好新土地利用分类自然应该成为、学界的关注热点，需要开展大量的相关研究。

致谢：本文在写作过程中，得到了浙江大学张蔚文老师的诸多建设性意见，在此表示衷心感谢！

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4结语

土地利用分类是土地管理的起点，地类的设置方式往往取决于土地管理的需求，同时也塑造着土地管理。从某种意义上说，一部土地利用分类的变迁史所折射出的正是土地管理的发展史。由于我国国土广大，土地利用方式多样，针对我国的土地管理制定出一套兼具科学性与实用性的土地利用分类并非易事，这也是新土地利用分类酝酿七年方才正式出台的重要原因之一。尽管思虑良久，但以往土地利用分类所面对的诸多理论与实践难题却并未尽数得到解决，决定了为达到新土地利用分类的预定效果还依赖于其他措施的配套。

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AnInvestigationonInfluencesofImplementingNewCodeofLandUseClassificationonLandAdministrationinChina

(DepartmentofLandManagement,ZhejiangUniversity,Hangzhou310029,China)

WENRui，WUYuzheAbstract:Theoverallgoalofthispaperwastoexaminepotentialpositiveandnegativeinfluences

ofimplementingnewlanduseclassificationsystemonfuturelandadministrationinordertoprovideeffectivemeasurestoimprovelandadministrationundertheframeworkofthenewclassification.Methodsofdocumentationanalysiswereemployed.Theenforcementofthenewlanduseclassificationwouldresultinaprofoundinfluenceoncultivatedlandqualityconservation,cadastralmanagementandlandecologyprotection.Theabolishmentofanadjustablelandtypeintheoldclassificationsystemwouldavoidtheoccupationofsuperiorqualitylandandthusbeconducivetothecomplementofinferiorqualityland.Still,thecombinationofirrigatedpaddyfieldsandrainfedpaddyfieldstoonecategoryofpaddyfieldcreatesanopportunitytocircumventqualitymanagementobjectivesintheprocedureofoccupationandcomplement.Theestablishmentofvacancylandusetypewouldbehelpfulforinhibitingthephenomenonofallowinglandtobeusedforconstructionbutnotreallyconduct.Classifyingresidentiallandonlyintermsofcityandvillagetypeswouldnotonlyignoretheresidentiallandoverurbanandruralconnectingareas,butalsoignorethemixed-useland,therebycausingnegativeeffectsondefiningtheusetypeforcertaincityland.Theabolishmentofunutilizedlandtypemaylimitblindexploitationforlandresourcestocertaindegree.However,thecontinuedabsenceofecologicallandtypemaybedetrimentaltoecologicalconservation.Inordertominimizethesenegativeinfluences,landadministrationshouldsuitthemanagementenvironmenttoavarietyoflocalconditions.Thiscouldberealizedbytheenforcementofnewclassificationthroughthreeways,i.e.,subdividingnewclassification,improvingthesystemoflandqualityevaluationandsettingupecologicalhearinginstitutionforlanddevelopmentprojects.Therearetwobasesforsubdividingnewclassification.Oneistheadministrationobjectsoflocalgovernment,andtheotherisuniqueindustrialstructure.Likelanduseclassification,theimprovementinlandqualityevaluationalsoplaysaprominentroleinlandadministration,anditcouldbeacriticalsupplementmeasureforlanduseclassification.Theecologicalhearingsystemforlanddevelopmentprojecthasthepotentialtocombinemacroscopicpolicybackgroundwithmicrouniquesituationsinordertobalanceeconomicalbenefits,socialinterestsandecologicalinterests.Itwaspointedoutthatlanduseclassificationisjustthebeginningstageforlandadministration.Theestablishmentoflandusetypeisdeterminedbyneedsforlandadministrationwhichisaffectedbylanduseclassificationaswell.Insummary,theestablishmentandimprovementofnewlanduseclassificationshouldfullyaccountfornaturalandsocialfactorsaswellasitsfeasibility.

Keywords:Landclassification;Cultivatedlandquality;Landqualityevaluation;Landadministration

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