改革开放以来我国金融监管演进研究

改革开放以来我国金融监管演进研究

王浩然摘　要： 自改革开放以来，我国金融监管的演进已有四十年历史，金融业发展取得

了举世瞩目的巨大成就。经济发展和市场变革推动了金融监管的深刻变迁，法律制度作为监管变革的重要环节亦愈发成熟。本文对我国改革开放四十年来金融监管的发展加以系统梳理，揭示完善规律，期许为我国金融监管的继续完善提供些许有益的思路。

关键词：金融监管， 历史沿革， 分业监管， 统一监管

金融监管，包括国家进行金融监管活动的主要方式、机构和部门设置，其主要目的是为续发展。我国金融业从改革开放前夕几乎崩溃的状态到现今的繁荣发展已经过四十年整，虽然现今的金融监管依旧不够完善，存在着一系列的缺陷，但从监管的效果而言，改革开放以来我国金融市场的崛起成为了世界金融史的一大奇迹，为世人所惊叹。概而言之，我国金融监管的发展大体分为以下四个阶段。防范金融风险、保护公众权益和维护金融安全[1]。经济发展、文化法律和制度的差异，导致了各国所采用的金融监管多有不同，而不同的下，金融监管的效率也存在差异[2]，金融监管是金融业发展的前提和重要保障之一，科学合理的监管体系有利于金融市场的健康持25

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一、启蒙与探索阶段

随着中国经济改革大幕的拉开，改革和完善金融监管成为促进经济发展的必然。在监管改革思想的指导下，我国开始对改革开放以前大一统的金融进行改革，同时开启了对银行监管职能和相关金融立法的探讨，促进了我国金融业的产生和发展。同时，我国在经济实践中不断加深对金融监管的认知，逐步探索形成初具规模的金融监管体系。（一）经济背景

众所周知，我国改革开放前实行严格的计划经济管理，历史的局限导致当时国内经济落后，与世界经济发展的潮流脱轨，而萎靡的经济也导致几乎没有金融市场，与金融相关的管理事项统归于银行。在建国到改革开放前夕近三十载的漫长岁月里，中国人民银行基本上是我国经济运行中唯一的银行，对金融业的发展实施事无巨细的全方位监管，这种监管本质上属于集中统一的金融监管，而且是严格、简单的统一监管。此外，体改办、计委等也都对金融业拥有一定的话语权[3]。相对粗放的监管方式牺牲了资源配置效率，造成了经济运行中的众多问题。简而言之，此时我国还没有真正建立金融监管体系，亦不存在真正意义上的金融监管。十一届三中全会做出的改革开放决定全面改变了我国发展，经济发生重大改变，也就是在这一时期，国家的经济发26

展迎来前所未有的良机，社会主义初级阶段理论以及商品经济理论开始形成。但即使如此，在20世纪80年代初传统的计划经济思想体系和理论基础依旧根深蒂固，我国金融市场各种经济手段都难以运行，包括金融机构在内的大多数产业都处于比较原始的状态，百废待兴。商品经济理论逐步兴起，西方货币金融理论引进传播，金融监管改革势在必行。（二）监管的完善

我国正式的金融监管改革始于1981年国债的发行，筹备资金进行经济建设发行国债，在缓解当时我国巨大经济压力的同时，亦实现了新中国金融业从无到有的历史性跨越，金融监管体系雏形初现。尽管当时发行的国债还无法流通、存有众多局限，但此时毕竟产生了一级市场，其成绩和作用值得肯定。国债的发行促成一级市场的诞生，国债带有试点的性质，取得了不错的效果，但是除国债发行有相应的法律规制外，股份制试点与股票交易几乎完全处在自发状态，没有明确的法律约束，同时发行的范围极为有限。即使如此，股票和企业债券的悄然兴起也为后来证券二级市场的萌芽埋下伏笔[4]。此阶段我国金融业虽发展缓慢，但呈现出鲜明特色。此外，中国人民银行既代表制定宏观货币，又实施信贷和储蓄等微观业务，在改革开放初期的金融改革中发挥了重要作用。1983年9月中国人民银行成为的银行，我国金融改革迅速推进、金融市场发展前景日渐清晰，初具规模的金融市场体系逐步建立。此外，我国同时成立四大国有专业银行，形成了银行管理下的专业银行体系，金融体系在向着完善的趋势不断发展。虽然相较于域外发达国家而言中国的金融市场相对稚嫩，金融机构种类少且规模小，但中国的非银行金融机构也呈现了发展的态势，逐步形成了分工合作、相互竞争的多元化金融机构体系框架。（三）监管立法

十一届三中全会提出了加强社会主义法制的指导思想，法治改革的浪潮席卷全国，金融发展作为国家经济发展的当务之急成为了法治改革的领军先锋。大力发展法制建设在层面得以确定的同时，理论界也对监管立法展开了热烈讨论、献言献策，推动金融监管的成文法律迅速成型，《银行管理暂行条例》《借款合同》《金银管理条例》等法律法规最终得以出台，为经济发展提供了初步指引。遗憾的是，由于客观原因的和经验的欠缺，我国对金融立法的适宜性认知程度较低，法律条文的规定相对原则性，仅仅停留在金融发展的普适性规定的层面，立法过程中的性问题和同我国国情相结合方面问题突出。虽然《银行管理暂行条例》规定了银行有权对银行进行“稽查”，但过于抽象、概括的规定实施起来困难重重，实际效果有限。此外受高度集权的Policy Research 研究

计划手段影响，金融法规在很多情况下不可避免地带有行政控制的色彩[5]。总体上，此阶段我国金融业仍处于规模极小的“婴儿期”，表现出明显的初创特征和摸索性质，并未形成统一、有序、顺畅的集中管理体系。因此在很长的一段时间中国人民银行是中国金融监管的最主要机构，同时进行货币制定和金融机构监管。我国金融监管主要表现为与计划经济相匹配，属于宏观经济资源配置型，主要运用行政手段进行整顿式、运动式合规监管。虽然距离真正的金融监管还存在差距，但已经是时代的巨大进步，值得肯定。二、冲突与融汇阶段

经济水平的进步大大促进了金融机构的多元化发展，中国多层次的金融体系从稚嫩开始走向成熟。业务交叉和业务竞争成为了金融机构发展和经营的常态，改革开放以来的市场竞争格局初步形成。我国金融监管的重心转为促进金融机构的企业化，努力构建市场与企业并存的格局，冲突与融合成为金融监管发展的主旋律[6]。（一）经济背景

20世纪80年代末，我国逐步完成计划经济向社会主义市场经济的过渡，同时中国金融体系亦发生翻天覆地的变化。中国人民银行作为金融发展核心，行使宏观职能，四大专业银行迅速发展并不断完善一般银行业务，银行业的经营走向正轨27

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并呈现出欣欣向荣的态势。新型商业银行和其他各类金融机构相继设立，加之外国银行进入我国市场，最终形成了多种金融机构并存的竞争局面。而为了追求利益最大化，银行业突破行业分工的界限，经营模式逐渐由自然混业经营转向分业经营。此外，公开的证券市场正式组建，并初步形成了金融市场对外开放的格局。我国证券市场发轫于1986年，90年代上海和深圳两家证券交易所的成立大大扩展了证券市场的范围，推动我国多层次资本市场初步形成。金融机构之间的业务交叉和业务竞争成为现实，市场竞争格局初现，我国金融市场的发展迈上一个新台阶。（二）监管改革

银行业的快速发展，众多股份制银行和其他非银行金融机构的纷纷设立，要求我们必须正确处理银行和其他银行的监管体系。立足于金融发展新形势，确立银行的领导地位意义重大，中国人民银行改革宏观和金融监管的职能，按照行政区划设立了分支机构对其他银行进行监管。然而，实践中省级以下的银行分支机构，大多为业务调节者，并未实际上对其他银行进行监管，银行的地位和职能并未得到充分的发挥[7]。虽然证券市场初步形成，但我国对证券市场没有集中统一的管理，而是按证券品种划分部门分工的监管格局，即存在监管交叉，又有客观的监管空白。直到1992年成立，正式将监管证券市场的职28

能从银行分离出来，证券市场的合规监管才得到初步加强。值得注意的是，这一时期证券监管的行政色彩相对浓厚，市场竞争机制并没有发挥其应有的调节作用。并没有完整意义上的机构属性，同时兼具事业单位和直属的正部级机构两种不同属性，在法律传统上似乎也不易理解[8]。在证券行业的监督管理中，几乎行使类似行政权的监管权力，也在一定程度上成为了主导市场的工具。坦白而言，当时的客观经济环境不能诞生完全的市场经济管理，行使具有行政权性质的监督权有其合理性，有利于金融市场的健康、有序发展，但在90年代初，我国并没有妥善解决公权力机构同市场经济之间的平衡，经济压倒一切的口号实际上抑制了市场调节作用的发挥，行政权痕迹过重反而阻碍了证券业的进一步发展。“一管就死，一放就乱”成为了权力对经济发展监管的真实写照，的发展史是我国金融监管机构发展史的一个最典型缩影[9]。（三）立法监管

金融市场的迅速发展和金融活动的急剧扩大，对金融立法提出了新的、更高的要求。立足于金融发展现状和《银行管理暂行条例》的实施问题，我国颁布实施了一系列法规条例，确立了金融监管机构统一领导、地方共同参与的多元管理。最终，相对完善的金融监管和对应法规体系初步形成。需要注意的是，在这一阶段金融监管立法中监管机关裁量权过大，立法和司法实践在一定程度上服从了行政管理的要求，这就成为了金融业健康发展的隐患[10]。金融法规的配套制度和实施细则尚未完善，与《经济合同法》《民事诉讼法》等相关法律的衔接漏洞较多。同时，虽然我国颁行《银行法》的条件已经相对成熟，但由于种种原因其并未在本阶段落地[11]。概而言之，虽然历史局限性导致监管问题的客观存在，但我国金融监管机构和金融监管在坎坷中正式起步，经济思想与改革实践互相促进，共同发展、逐步走向成熟。金融监管思想既在一定程度上延承了前一时期的一些理论特色，又为未来监管制度思想的与时俱进提供经验积累，为我国金融市场的进一步发展打下了坚实的基础。三、调整与突破阶段

为追求经济利益，金融体系的竞争性逐渐增强，经济深化改革使金融格局发生剧变。现代经济理论的引进和发展，日渐完善的分业经营模式导致监管改革问题凸显，金融监管制度在旧的框架体系内不断进行调整与突破，最终形成了分业监管模式。（一）经济背景

1994年是我国金融改革的关键之年，我国金融改革进入转折点，随着经济开放程度的不断加深和外资的大力引进，Policy Research 研究

银行、外汇、外贸、分税等制度及现代企业制度都顺应经济发展的大潮进行了重大改革，影响甚远。随着性银行的设立，以市场为基础的商业化成为金融机构改革的基本目标取向，银行商业化改革大势所趋。西方现代经济理论的发展与引进，为我国金融改革提供了理论上的借鉴，2001年我国加入世界贸易组织更是为我国金融发展提供了技术进步与创新，中国金融的逐步走向世界。分业经营模式的逐步完善和成熟，推动了我国金融和经济的快速发展，国家金融改革的进一步深入，催生大量产品创新和组织形式创新，因此在个别地区与金融创新配套衔接的混业经营模式产生并初见端倪。（二）分业监管模式

随着上交所、深交所的成立和发展，中国特色的多层次资本市场逐渐发展壮大。中国人民银行虽为超级银行，但完全依靠人民银行进行全方位金融监管的弊端尽显，将人民银行的权力分散给其他机构已经成为金融监管制度发展的大势[12]。1997年亚洲金融危机的发生，为我国金融监管的完善敲响了警钟，2001年入世以后金融格局的风云变幻，更使我国金融监管面临更大的挑战。金融业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展也对于分业监管的提出了现实要求[13]。为了应对金融发展的大潮，1998年我国金融监管在实质上开始进行分业监29

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管，银、证、保三个监管部门职能分工并相互协作。1998年，证券委与中国合并，同年中国保险监督管理委员会成立，加上2003年中国银行业监督管理委员会成立，自此，我国“一行三会”的金融分业经营和监管的格局正式形成。“一行三会”各司其职，各有分工，中国人民银行统筹金融发展大局，银监会负责监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，依法监管证券、期货市场有效运行，统一监督管理全国保险市场。此外，银监会、、于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，明确各自分工与职责，对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。总之，金融市场分业监管、相互合作的监管完全建立，基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。 （三）立法监管

金融业的持续发展，推动相应的金融监管法制建设也进一步加强。为防范和化解市场风险，金融监管的配套法律陆续出台。1995年的《人民银行法》以法律的形式确立了中国人民银行作为央行的领导地位，《商业银行法》《保险法》也在同年颁布。1998年，《证券法》实施，此后信托、期货法律法规也相继颁布，并通过《贷款损失准备计提指引》等法规初步建审慎的信用风险监管制度。这些法律都进一步巩固了金融市场的合法地位，淡30

化了行政管制色彩，几乎废除了运用计划经济管理金融市场的手段。在行政规制方面，机构管理层的监管力度逐步加大，同时创新对金融机构的检查途径和监管方式，加强证券机构的监管力度，加大了金融犯罪的惩治力度和打击力度[14]。不止于城市金融发展，全国第四次金融工作会议还提出深化农村金融改革，建立有利于小微企业发展的融资机制，强化地方金融监管意识和责任。概而言之，国家战略层面的全方位金融监管法规和行政规制初步形成。金融立法赋予监管主体行使金融监管权的法律正当性，依法监管正式取代传统的行政干预，确立了我国金融业分业经营、分业监管的法律格局。总之，分业监管的金融监管打破了国有银行一统天下的格局，也呈现出了高度垄断的金融监管逐步向市场化转轨的趋势，银行、保险、证券、信托等股份制金融机构迅速发展扩张。金融分业监管体系的最终形成立足于经济发展的大潮，法规体系基本建立，金融开放扩大，金融发展具备市场化改革的基础[15]。但随着国家金融的进一步发展，混业经营模式在实践中被大型金融机构逐步适用，为下一步经营模式改革埋下了伏笔。四、改革与创新阶段

分业监管模式曾为经济市场的稳定做出巨大贡献，在过去十余年的金融发展史上发挥了积极作用，有力地促进了我国金融业的发展和繁荣。但是随着我国改革开放的深入发展，我国金融市场的愈发成熟，原有的分业监管模式无法适应高速发展的金融业，出现诸多不足，尤以金融混业的合法监管问题突出。改革金融监管模式、建设全国统一监管成为了金融创新的不二路径。（一）经济背景

进入21世纪尤其是最近10年以来，经济全球化的浪潮推动了金融全球化的发展，全球贸易和投资一体化使世界各国的金融业更加紧密地连接在一起。金融企业的盈利目的，催生了诸多监管意料之外的金融新工具。金融机构、服务手段和金融产品种类的创新，为混业经营的发展提供了保证[16]。金融机构、市场和资金流动的全球化，为金融发展带来机遇的同时，也放大了金融体系的脆弱性，国际金融危机的爆发对全球金融发展造成重创，也迫使各国加强对自身金融发展的监管力度。虽然法律上的障碍并未完全扫清，但不同机构间业务合作交叉的混业经营趋势明显，尤其是金融控股公司的出现，通过内部的业务协调同时控制不同金融产品，大大促进了金融业的统筹发展。但此种混业经营的创新方式为分业监管带来了挑战。（二）分业监管模式的现实困境

“一行三会”分业监管、相互合作的监管，符合特定历史时期中国金融机Policy Research 研究

构和金融市场发展实际需要，也为金融市场的繁荣起到了巨大的推动作用，其历史作用值得肯定[17]。但是，随着互联网技术的兴起、金融市场的进一步发展以及金融市场国家化的影响，监管空白频繁出现难以妥善解决，尤其大型金融控股公司的出现，影子银行、互联网金融等金融创新产品涉及多个监管领域，突破监管边界，对原有的监管体系提出了新挑战，分业监管对复杂金融产品穿透式监管缺失[18]。分业监管面对新的金融市场主体的监管愈发乏力，同时分业监管导致监管冲突和效率低下，监管机构协调程度不够，缺少信息共享和交流沟通。更为严重的是，分业监管模式下易引发监管规避和监管套利现象，引发了市场混乱，在实质上大大阻碍了金融业的快速发展[19]。（三）统一监管模式

晚近以来，学界和实务界有越来越多的声音呼吁改革分业监管模式为统一监管模式，主张建立全国统一的监管机构以拜托客观存在的金融困境。面对分业监管的困境以及越发高涨的呼声，机构也着手金融监管的改革。2017年7月14日，北京首次召开全国金融工作会议，并在会议上做出设立金融稳定发展委员会的决定，由其统领金融监管的协调，在金融监管与经济增长之间寻求平衡。金融稳定发展委员会的设立，为统一监管模式的建立做好铺垫。2018年3月13日，机构改革方案经审议通过，方31

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案决定对组成部门及其他机构进行改革，其中一项规定将银监会与合并，成立中国银行保险监督管理委员会。简而言之，我国金融监管机构由一行三会变为一行，原银监会与合并成立了银保监，逐步实现金融监管由机构监管迈向市场监管，以打破行业分割管理的局面，解决金融子行业间存在的监管漏洞[20]。金融市场资本充足，银行业与保险业发展相对成熟，法律日渐宽松，银保监的设立具有重大积极意义，有利于标准不统一、缺乏穿透性等监管问题的尽快解决。银监会与的合并，反映了金融统一监管的趋势，说明我国金融机构监管模式改革的序幕正式拉开，统一监管模式成为金融改革的前进浪潮[21]。金融监管改革的最终目标，是建立完全综合化的单一监管者实施统一监管的金融监管模式，具体而言将现有银行业、信托业监管职能从银行职能分离出来，与、银保监合并为有明确法律权限、有实体组织的“中国金融服务监管局”作为整个金融业的最高监管机构，全面监督管理银行业、证券业和保险业的健康发展。总体而言，金融监管经历了从统一监管走向分业监管再走向统一监管的循环，但这却并非简单的分与合的循环，而是由金融市场发展的内在要求决定的，是立足于不断变化的新形势下的必然选择[22]。从世界金融发展的视域着眼，混业经营已成为金融发展的主流趋势，各国监管机构都32

在根据本国金融发展的特点以及所处阶段进行必要的创新和变革，我国适时地跟上了监管机构的改革大潮。此次银保监的设立，说明我国金融监管由分业监管阶段向统一监管模式的转变迈出了坚实的一步，建立统一监管模式成为金融监管改革的新方向。五、结语

金融监管制度的演进虽然艰辛和难以预测的，但它却是一个持续、蕴含内在历史逻辑性的过程，并非毫无规律的不可知行为。通过对我国改革开放以来40年金融监管历程的梳理，金融监管制度在反复中彰显出市场化意识，不断探求监管与市场经济的平衡。在当今中国经济现状下，全国范围内建立统一的金融监管机构已经成为我国金融监管不可逆转的趋势，实际上银保监的设立也向全国金融统一监管迈出了坚实的一步。因此，虽然会短暂的经历反复和波折，但我国的金融监管改革始终会平稳前进，最终建立起适应我国经济现状的、具有强大生命力的统一的金融监管。责任编辑：董阳 校对：方伟 李琦

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生。

王浩然，男，本科，财经大学法学院硕士

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