学术纵横 ｆ＿ＡｚＨＡＮ・ＸＵＥｓＨＵｚｏＮＧＨＥＮＧ 浅析税收征管理念之转变 口张菊霞 摘 要：随着经济的转型和法制 财政手段始终扮演着举足轻重的角色。 共管理从现代经济学中获得诸多理论 如从“理性人”（人的理性都是为 的健全，税收征管理念在立法和执法环 公共财政就是市场经济下的财政，但公 依据， 自己的利益，都希望以最小的付出获得 节，都要从过去的“重管理、轻服务”转 共财政并不是市场经济出现之时产生，向“管理与服务并重”，本文就税收征管 与市场经济严格对应的，两者均没有一 最大利益）的假定中获得绩效管理的依 理念转变的理论基础和价值取向作简 个明确的界限。从欧洲的经验看，所谓 据，从公共选择和交易成本理论中获得 要分析。 公共财政就是资产阶级之后，由以 应以市场或顾客为导向，提高服务 税收遵从税 公共权力为基础，以法律为依托的财政 效率、质量和有效性的依据；从成本一 关键词：税收征管收法治 取代了原来的王室财政之后所产生的 效益分析中获得对绩效目标进行 一测量和评估的依据等等。其次，新 种理财形态，它是在“形态”这个层次 界定、纵观税收征管史，从古代社会至新 上，作为王室财政的对立物而产生的。 公共管理又从私营管理方法中汲取营 私营部门许 中国成立后，虽然在有些思想家的论著 它在具体理财运作上形成了一系列规 养。新公共行政管理认为，中有“民本治税思想”的闪光点，但一直 范，其中择其两个基本的原则： 秉承着“重管理、轻服务”的管理模式， 税收工作突出强制性和命令性，税收服 １．公共财政要依托于和法制 多管理方式和手段都可为公共部门所 借用。如私营部门的组织形式能灵活地 和法制包含了公民的自由、平 适应环境，对产出和结果的高度重视。 务仅仅是服务主体自发的行为。真正意 等、财产权等内容，同时，也规定公共财 总之，新公共管理认为，那些已经和正 义上“为纳税人服务”概念的提出，始于 政和理财部门即财政部门是的，是 在为私营部门所成功地运用着的管理 １９９３年的全国税制改革会议，确立于 不受其他部门管辖的，是公众的理财机 方法，如绩效管理、目标管理、组织发 １９９６年的全国征管改革会议，国家税 构，它在法律规定的范围内行使其职 展、人力资源开发等并非为私营部门所 务总局确立了“以申报纳税和优化服务 责。 为基础，以计算机网络为依托，集中征 独有，它们完全可以运用到公有部门的 （三）纳税遵从理论 纳税遵从，又称税收遵从（Ｔａｘ ２．公民有纳税义务，同时，也享受 管理中。 收，重点稽查”的征管模式，之后又加上 纳税人的权利 “强化管理”，形成了３４字税收征管模 综上所述，可以将公共财政概括 式。在目前阶段进行的《税收征管法》的 为：公共财政（Ｐｕｂｌｉｃ Ｆｉｎａｎｃｅ）：是指国 ｃｏｍｐｌｉａｎｃｅ），是我国在｛２００２年一 修订工作中，提出了进一步“完善纳税 家（）集中一部分社会资源，用于为 ２００６年中国税收征收管理战略规划纲 利体系”和“完善税收管理的程序 市场提供公共物品和服务，满足社会公 要》中正式提出的一个新概念，指的是 制度设计”的观点Ⅲ。 共需要的分配活动或经济行为。公共财 纳税人依照税法的规定履行纳税义务， 在新时期新形势下，如何确保为纳 政的特点是：（１）公共财政是一种弥补 包含有及时申报、准确申报、按时缴纳 税人提供优质的纳税服务，正确处理征 市场缺陷的财政；（２）公共财政是一 三个基本要求１３１。 纳双方之间的关系，提高纳税人的税收 种服务财政；（３）公共财政是一种民主财 纳税主体遵从理论主要有两方面 的内容：一是对税收遵从与不遵从类型 的研究；二是对遵从成本的研究。通过 遵从度，是《税收征管法》修订中必须考 政；（４）公共财政是一种法制财政囝ｏ 虑和设计的一个问题。笔者认为需从转 变税收征管理念人手，在正确理念的指 （二）新公共管理理论 新公共管理（ｎｅｗ ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅ— 对纳税人遵从税法或不遵从税法原因 导下，使税收征管工作朝着科学化方向 ｍｅｎｔ）是８０年代以来兴盛于英、美等西 的深刻剖析，西方学者将税收遵从划分 发展。因此，本文从以下几个方面分析 方国家的一种新的公共行政理论和管 为防卫性、制度性、自我服务性、忠诚 税收征管理念的转变。 一理模式，也是近年来西方规模空前的行 性、社会性、代理性和懒惰性遵从几类， 、影响税收征管理念的理论基础 政改革的主体指导思想之一，其理论基 将不遵从划分为程序性、无知性、懒惰 （一）公共财政理论 础与以往的行政理论有很大的区别。它 性、自私性、社会性、代理性和习惯性不 在西方，国家与市场的关系是经济 以现代经济学和私营企业管理理论和 遵从几类。我国学者马国强在对我国纳 学的一个十分古老但又永新的话题，但 方法作为自己的理论基础。首先，新公 税义务人行为方式进行研究时，整理和 发展・月刊 ＦＡｚＨＡＮ・ＸＵＥｓＨＵｚｏＮＧＨＥＮＧ 改造了西方学者在税收遵从问题上的 管主体意识内在化 一学术纵横 念，在税制设计应该怎样与可能怎样中 些研究成果，将税收遵从归结为防卫 传统的税收征管以强制管理为中 寻求最佳平衡点，而不仅仅是把税收作 性、制度性和忠诚性遵从三种类型。因 心，即税务机关在税收征管中居于主体 为既定物，由它应起的作用来规范现实 此，在我国的税收征管理念中要尽可能 地位，纳税人被动地听从税务机关的行 要求。 避免纳税主体的不遵从行为的发生，而 政命令以实现纳税义务的遵从。纳税人 提高纳税主体的遵从度。 二、不同理论对税收征管的要求 以纳税人为本 对于税收不遵从的三种分类，为我 遵从在很大程度上依赖于税务机关的 们提供了税收服务和税收征收管理的 执法强度和惩处的严厉性。当税务机关 取向依据。对无知性不遵从和情感性不 （一）公共财政理论要求税收征管 不堪行政重负而促使申报核定方式进 遵从，主要是由于纳税人税法知识欠 一步向纳税人自行申报纳税演进时，税 缺、法律意识淡薄引起的不遵从。税务 公共财政（Ｐｕｂｌｉｃ Ｆｉｎａｎｃｅ）是指国 务机关与纳税人之间传统的“管理与服 机关的职责是提供完全的纳税服务，这 家（）集中一部分社会资源，用于为 从”的关系模式已经不再适应新形式发 就要求其业务流程的设定、机构设置、 市场提供公共物品和服务，满足社会公 展的要求了，新型税收征纳关系——纳 信息化管理建设、绩效考核等各方面都 共需要的分配活动或经济行为。由此看 税服务的建立成为必然。 出，公共财政是“取之于民，用之于民”， 体现出以纳税人为中心的一流服务，以 税收是公共的，必然具有服务性与 优质的服务防止问题的发生，尤其应改 依托于和法制，保护公民的自由、 法制性特征，服务性是现代公共税收的 进税收宣传，既要宣传纳税是公民的应 平等和财产权利。而税收是国家财政收 灵魂和宗旨［４１。规范的纳税服务也是转 尽义务，也要宣传纳税人在尽义务的同 入的主要来源，在税收征管领域保护纳 变职能的需要。纳税服务正是在这 时享有的各种权利和利益，让纳税人明 税人的权利，体现“以纳税人为本”的民 种背景下应运而生的，新一届践行 白税收的目的是“为了给纳税人提供公 本思想。 “三个代表”重要思想，要求各级做 共服务。对自私性不遵从，除提供纳税 “以纳税人为本”是与市场经济相 到“权为民所用，利为民所谋，情为民所 服务、加大税收的宣传力度外，要让纳 对应的一种民主、法治观念，是与传统 系”，提出了“经济调节，市场监管， 税人真切感受到付出财富的价值回报， 计划经济下为实现国家意志而强 社会管理和公共服务”的四项职能，这 在纳税人与税务机关之间形成信用互 调国家主权至上相区别的一种权利观， 几项职能均直接或间接地融人了服务 动关系。同时，还要加大税收的稽查力 当纳税人与国家之间发生矛盾时，应该 的理念。税务机关代表国家行使税收执 度，保证税款的及时入库。我们在优化 也不能完全放弃税收 按照“以纳税人为本”的维度来调 法权，营造良好的税收法治环境，理应 纳税服务的同时，充分认识到纳税人中属于自私性 节税法主体之间的“不和谐”，片面强调 充分尊重和理解纳税人，主动为他们提 征管，国家税收收入或纳税利都不利于 供优质服务。它要求税收征管从“重管 不遵从的是三种类型中所占比重最大 社会的和谐。对我国税收征管实践进行 理、轻服务”的模式向“管理与服务并 的，偷税、逃税的犯罪现象时有发生。 分析可发现：在税法建设的进程中，几 重”的模式转变。 乎是税务机关“自弹自唱”的独角戏，纳 的理论，其结果必然是陷入“路径依 （三）纳税遵从理论要求税收征管 税人只有纳税的义务，根据制度经济学 方式层次化 三、税收征管理念的取向 （一）税收征管遵循法治观念 日本著名税法学家金子宏教授认 税收遵从是指人们在广泛了解税 为：“税收法律主义在近代法律主义的 纵观近现代法治的发展和税法的 起到了先导和核心的作用。”［ｓｌ 赖”；其税法实践离所需要的公平、平等 收制度法规的情况下，自觉履行纳税义 确定上，越来越远。在这种特殊的背景下探讨 务的具体体现，是一种超越自我的自律 税收领域的法治状况确实深刻地 “以纳税人为本”存在特殊的意义，它需 行为，是相对不遵从而言。一个经济社 变迁，要唤醒纳税人的主人翁精神，充分享有 会纳税遵从度的高低，是多方面共同作 影响到整个社会的法治水平，民主法治 是加快和谐社会建设的重要内容。从 自己应有的权利。一方面，可以为既有 用的结果。理想的纳税遵从度的实现，的制度制定体系提供新的血液，充分体 不仅要求有一套公平合理、明确易行、 《英国的权利法案》《美国》《法国宪 现税法契约性质的灵魂；另一方面，纳 奖罚分明的税制，而且要求纳税人真正 法》、《日本国》到《意大利》都 税人的权利是国家权力的源泉，也是国 意义上认识自己作为国家主人翁的含 有关于税收的规定，可以总括地抽象为 家权力配置和运作的目的和界限，即国 义，税务人员也明确认识到自己应有的 “税收法定主义”。“税收法定主义”这一 征 家权力的配置和运作，只有为了保障主 权利与义务。由此出发，影响税收遵从 原则，科学地界定了纳税人和国家、税制设计、税务宣传、公 税机关之间的法律关系，纳税人依法纳 体权利的实现，协调权利之间的冲突， 的一系列因素：制止权利之间的相互侵犯，维护和促进 识形态、社会税收环境等包含了良 税，征税机关依法征税，国家依法取得 平衡，才是合法的和正当的，形成纳税 好税制构建的一些基本理念，即纳税人 财政收入 。人和国家（）、征税机关之间的良性 与税务人员的平等性；公民税收权利与 合，最终实现公品的提供和消费。 因此，把税收法治作为经济法治建 互动机制，依法征税和依法纳税相配 义务的对等性。所有这些理念都外化为 设这个大范畴来分析、来考察，牢固树 税收征纳过程中的各个环节。我们的税 立法治税收观念，稳步推进依法治税， （二）新公共管理理论要求税收征 制设计也理应充分参照并吸收这些理 建立完备的税收执法机制和监督考核 ２０１２年第０６期／总第２６０期 学术纵横 ＦＡｚＨＡＮ・ＸＵＥｓＨＵｚＯＮＧＨＥＮＧ 而要突出税收效率，就离 为质量效益型的增长，经济基础的巨大 机制，用法制来规范、引导、约束和 开人的操作，不失时机地树立人才 变化，要求税收征管活动相应地随之变 征纳行为。在税收执法上，要把为社会 不开人才。所以，创造一个 化，税收理念首先变化并指导税收工 主义市场经济保驾护航和捍卫纳税人 税收观，建立人才税收战略，的合法权益作为税收工作的立足点和 宽松和谐的税收法治环境，显得至关重 作，本文分析了在新的经济形势下，税 着力点，公正执法，维护税法的统一性 要。收征管的理论基础，并在此基础上分析 和严肃性；在执法监督上，加强对税收 首先，要充分挖掘现有人力资源潜 税收征管工作的新要求和新理念：为纳 保护纳 法规、规章、规范性文件备查备案制度 力，按照能力和素质配置好岗位，通过 税人提供优质高效的纳税服务，的事前监督，对重点环节执法行为的事 学习培训实现智力增长，通过感情投资 税人的合法权益，保证国家的税收收 通过更新知识补充能源 入，在国家、征税机关和纳税人之间寻 中监督，对执法行为全过程的事后监 保持心态平衡， 求更佳的平衡。 督，强化税收执法检查，保证执法水平 消耗，通过开发潜能提高能级和等级，稳步提高。 通过协调关系来保持职能互补，通过公 开公正竞争，激化积极性、创造性、主动 参考文献 （二）税收征管坚持科学发展观 科学发展观是正确处理公共管理 性和能动性，做到人尽其才，才尽其用， 有效性的重要理论基石［７１。在经历了 创造公开、平等、竞争的用人环境，建立 ２００８年的全球金融危机之后，２００９年 一…１中国财税法学教育研究会．２００８． ［２１魏陆公共财政．上海交通大学出 【３】李林木．促进纳税遵从Ⅱ】．福建税 务，２００３（１０）． 套充满生机与活力的队伍管理模式， 版社，２０（１８—０４－（１）． 全国又一次掀起了深入实践科学发展 这将对税收工作兴衰成败起到关键性 观的热潮，科学发展观同样是指导税收 作用。 征管工作的重要指导思想 ，即税收征管 其次，要加强队伍更新专业知识和 【４】姜跃生．现代公共税收中国新时 工作应实现“以人为本”基础上的职能 提高创新能力的制度建设，采取多种有 期治税思想的必然选择卟涉外税务， 协调。在促进经济发展、满足政治需要、 效的培训方式使之吸收新知识，尤其是 ２００３（９）．实现社会稳定等多层次目标取向的共 财税法知识，掌握新技能，不断提高服 系，以确保税收内在职能作用的完整发 训，培训目标实现从一般性知识培￣Ｊ，ｌｌＮ 题。事实上，我国以前税收工作之所以 政治过硬、结构合理、服务规范、作风优 存在诸多不尽如人意之处，其中一个最 良、创新能力强的纳税服务队伍。 根本原因就在于未能正确处理好促进 经济发展、满足政治需要和实现社会稳 四、结语 ［５】（日本］金子宏．日本税法．战先 【６】刘剑文．财税法专题研究（第二 同要求下，如何正确处理它们之间的关 务能力，重点加强对复合型人才的培 斌．郑林根等译．法律出版社，２００４． 挥，就成为了一个不容回避的现实问 整体性人才资源开发的转变，培养一支 版）．北京大学出版社，２００７—０３一（２）． 【７】贾绍华．简析有效的管理者与公 共管理的有效性．２００４财税坛．ｊ 京大学出版社，２００５—０４一（１）． 经济由“计划经济”转型到“市 （作者单位：甘肃农业大学经济管 定之间的关系。如过去长期单纯强调税 场经济”并不断发展完善，经济发展由 理学院） 收的政治属性，以及近年过于强调税收 过去的追求数量和速度型的增长转变 在促进经济总量增长方面的能动作用 等，客观上成为了税务人员权力意识膨 胀、执法随意性过大、以促进经济总量 增长为名无视社会承受能力，随意安排 税收收入计划等问题的深层次思想根 源。因此，实现促进经济发展、满足政治 需要、实现社会稳定之间的良性互动就 成为了“税收科学化”的必然选择。而 “以人为本”这一人文主义的治国、执政 理念则要求税收各项工作必须从“人的 根本需要”出发，把人民群众的根本利 益认真贯彻到税收工作的方方面面。 （三）税收征管贯彻人才税收观念 党提出人才发展战略，充分体 现以人为本的治国理念。把这种战略思 想用于指导税收工作，就是要树立人才 税收观念，强调人才在税收工作中的决 定性作用。税收工作的方方面面，无论 是征收、稽查、复议、信息化等，都离不 发展・月刊
