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民事检察|
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《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的
意见》中有关民事检察条款的解读
*颜良伟$赵多丽娜7文
摘要：“两高两部”《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》是一份综合性司法文件，其中不少条款 与民事诉讼检察监督程序设置相关，包括民事虚假诉讼检察监督工作中线索来源、甄别发现、调查核实、监督 方式、犯罪线索移送等具体问题构建出较为完整、系统的民事虚假诉讼检察监督体系，对检察机关履行民事 检察职能、监督纠正虚假民事案件具有重要意义.其中，对民事虚假调解书采用再审检察建议或者抗诉监督方 式、探索建立检察机关民事强制措施建议权制度等新规定要准确理解内容、严格适用程序、加强协作配合，形 成依法惩治虚假诉讼违法犯罪合力
关键词：虚假诉讼犯罪惩治意见民事检察条款解读
2021年3月10日起施行的“两高两部”《关于进 一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下简称 《意见》）虽然冠以“虚假诉讼犯罪”之称，但从具体 条文内容看，是一份综合性司法文件，既规定虚假诉 讼犯罪认定及相关刑事程序问题，也规定了对虚假诉 讼违法行为民事惩治等相关问题。《意见》中有十余个 条款与检察机关民事检察T.作相关，主要是对检察机 关如何依照民事诉讼法规定对民事虚假诉讼行为进行 监督所作的细化规定，包括民事虚假诉讼检察监督工 作中线索来源、甄别发现、调查核实、监督方式、犯 罪线索移送等具体问题。《意见》通过增强民事诉讼监 督程序可操作性及与等部门履职之间的协同性， 构建较为完整、系统的民事虚假诉讼检察监督体系， 对检察机关依法履行民事诉讼监督职责具有重要意义。
一、民事虚假诉讼监督案件的线索来源
《意见》第虽然规定的是机关发现虚假诉 讼犯罪的线索来源，但该条规定对检察机关获得民事 虚假诉讼监督案件线索也具有指导意义。根据《意见》*
第规定，民事虚假诉讼检察监督案件线索来源主 要有以下三种：一是案件当事人提出监督申请。如离 婚纠纷案件一方当事人发现对方为多分得夫妻共同财 产而伪造夫妻共同债务证据提起虚假诉讼进而向检察 机关提出监督申请；二是案外人控告。如行为人为逃 避偿还生效法律文书确定的债务而与他人合谋伪造借 贷合同提起民间借贷纠纷诉讼并在执行环节达成以物 抵债协议，其他债权人发现该虚假民间借贷纠纷案件 后向检察机关提出控告；三是检察机关履职中发现。 如检察机关民事检察部门在审查一起民事诉讼监督案 件时发现其他相关联的民事裁判涉嫌虚假诉讼，再如 检察机关刑事检察部门在办理“套路贷”、涉黑涉恶等 刑事案件中发现虚假诉讼线索后移送民事检察部门审 查处理。
需要注意的是，《意见》第仅规定了案件的线 索来源，但线索来源不能直接等同于监督案件本身, 这里需要通过检察机关受理环节来实现从线索向案件 的转化。《意见》本身未规定线索的转化问题，实践
*最高人民第六检察厅[100726 ]
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中需要根据有关司法解释的规定处理：根据《人民检 分清责任的法定前提下进行调解，致使虚假债权债务关 察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《规则》) 系得到确认t从近年来检察机关民事检察部门办理的虚 有关规定，除案件当事人申请监督情形外，其他线索 假诉讼监督案件看，以民事调解书为结案方式的虚假诉 来源均应符合检察机关依职权监督情形才能转化为监 讼案件占总数的比例超过一半。
督案件。本文认为，民事虚假诉讼违法犯罪行为属于 三、检察机关对民事虚假诉讼的调查核实
“损害国家利益、社会公共利益”范畴，检察机关有权 由于虚假诉讼具有隐蔽性强的特征，如果检察机 依照《规则》第41条第1项规定依职权进行监督。
关只审查案件卷宗，难以全面了解案情，因此，有必 二、民事虚假诉讼的甄别发现
要依法行使调查核实权，确保调取的证据能够相互印 从司法机关查处的情况看，民事虚假诉讼的隐蔽 证，并形成完整的证据链，为有效监督虚假诉讼案件 性较强，司法人员对其甄别发现的难度大。典型的虚假 提供证据基础。在调查核实工作中，查询、调取、复 诉讼中，原、被告双方不仅共同伪造在法律效力上“完 印相关证据材料，询问当事人或案外人以及委托鉴定 美”的证据，而且在庭审中演“双簧”，处于居中裁判 是三种常用的调查措施由于前两项调查措施需要有 的法官往往难以察其端倪，对于双方达成的调解协议 关单位或者个人的配合，民事诉讼法第210条仅授权 亦予以确认。为破解实践中的甄别发现难问题，《意见》 检察机关有权采取调查核实措施而未规定检察机关对 第5条至第7条从虚假诉讼的易发案件类型、当事人和 有关单位或者个人不予配合的处置措施，实践中检察 其他诉讼参与人存在诉讼异常情形等角度规定司法人 机关对有关单位或者个人无正当理由不予配合的问题 员要严格履行审查职责，及时甄别发现虚假诉讼犯罪= 往往束手无策，导致依法履行法律监督职责受阻=为 《意见》第5条至第7条对检察机关在民事诉讼监督工 解决检察机关行使民事调查核实权缺乏刚性保障问题， 作中甄别发现虚假诉讼违法线索同样具有指导意义。
实践中有意见认为，检察机关应当参照适用民事诉讼 需要注意的是：第一，《意见》第5条第1项规定 法第10章对妨害民事诉讼的强制措施的规定，有权对 的“民间借贷纠纷案件”是检察机关需要着重关注的虚 无正当理由拒不配合调查核实的有关单位或者个人采 假诉讼易发领域。因民间借贷纠纷案件的事实简单，合 取罚款或者拘留等强制措施。但也有意见认为，检察 同履行的路线短促，与时间、空间的交涉面狭窄，成诉 机关能否采取罚款或者拘留等民事强制措施在法理上 的证据要求低，除借据外，汇款凭证可通过银行交易后 是可以探讨的，但民事诉讼法第117条明确规定“采 将款项返回打款者的形式轻松获取，尤其是在诉讼经验 取对妨害民事诉讼的强制措施必须由人民决定”， 丰富、深谙技巧的高手策划包装下，虚假诉讼的证据形 国家权力机关遵循法无授权不可为原则，在民事诉讼 式在外观上更加规范、真实而不易被觉察，致使民间借 法未赋予检察机关相应权力之則，检察机关不得米取 贷纠纷成为虚假诉讼的“重灾区”。从近年来检察机关 罚款或者拘留等强制措施。
民事检察部门办理的虚假诉讼监督案件总数看，民间借 为严惩虚假诉讼违法犯罪行为，《意见》第20条第 贷纠纷虚假诉讼案件所占比重较大，占总数的一半左 1款在严格遵循民事诉讼法相关规定精神的前提下，对 右。第二，《意见》第6条第6项规定的“认定案件事 检察机关依法行使调查核实权刚性保障问题作出规定， 实的证据不足，但双方当事人主动迅速达成调解协议， “有关单位和个人无正当理由拒不配合调查核实、妨害 请求人民制作调解书”是需要检察机关着重关注的 民事诉讼的，人民可以建议有关人民依照 诉讼异常情形。因民事诉讼遵循当事人自由处分原则， 民事诉讼法第211条第1款第5项等规定处理”，可依 虚假诉讼当事人为避免被法官识破而往往争取调解结 此规定探索建立检察机关民事强制措施建议权制度。
案，同时一些法官片面追求高调解率，未在查明事实、
根据检察机关民事强制措施建议权制度设计的本
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意，该项制度包括以下三方面内容：第一，建议方式。 基于民事检察监督是一项依法进行的司法活动，检察 机关应当采用《检察建议书》而非公文函件方式向同 级提出书面建议；第二，提出建议的衡量标准。 《意见》规定检察机关针对“有关单位和个人无正当理 由拒不配合调查核实、妨害民事诉讼的”可以提出建 议。因此，检察机关应当提出证明有关单位和个人不 予配合的相应证据，如执法记录仪拍摄的取证现场视 频资料等，并在《检察建议书》中对有关单位和个人 不予配合缺乏“正当理由”情形进行说明；第三，法 院立案部门收到此类《检察建议书》后进行立案登记 并移送民事审判部门审查。民事审判部门以书面 审查为原则，必要时可通过适当方式听取有关单位和 个人意见，并依法作出决定。采纳检察建议的， 应当依法采取强制措施，未采纳检察建议的，应当函 告同级并说明理由；第四，有关单位和个人在 此类案件中依法享有申辩、申请复议等诉讼权利和救 济途径。
此外，为加强检法两院沟通协作，确保检察机关 客观公正审查监督案件，《意见》第20条第3款还规定 了检察机关“可以听取人民原承办人的意见” _ 般来说，听取审判执行人员意见并不是民事诉讼法第 210条规定的检察机关的调查核实措施。也就是说，民 事诉讼法第210条规定的“案外人”不包括审判执行 人员。但是，相关审判执行人员参与或者纵容虚假诉 讼违法犯罪行为时，其行为已涉嫌违法，检察机关有 权依照民事诉讼法第20第3款规定对审判人员违 法行为实行法律监督，此时涉嫌个人违法的相关审判 执行人员已属于案件“当事人”范畴，检察机关理应 有权依照民事诉讼法第210条对其进行调查核实。
四、民事虚假诉讼的监督方式
长期以来，关于检察机关对虚假民事调解书如何 进行监督，存在不同意见。第一种意见认为，根据民 事诉讼法第20规定，人民只能对损害国家 利益、社会公共利益的调解书进行监督，虚假民事诉 讼案件是否均损害国家利益、社会公共利益，需要进
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一步论证。第二种意见认为，虚假诉讼行为人以调解 形式达到非法目的或获取非法利益的行为，利用了人 民的审判权，从实质上突破了调解各方私益的范 畴，所处分和损害的利益已不仅仅是当事人的私益， 还妨碍司法秩序，损害司法权威：司法权属于事 权，妨碍司法秩序和损害司法权威，必然影响国家对 事权的正常支配及社会公众对法治的信仰，因此， 司法秩序和司法权威属于“国家利益、社会公共利益” 范畴，虚假诉讼对司法秩序和司法权威的损害也就是 对国家利益、社会公共利益的损害。此外，将虚假诉 讼案件区分为损害国家利益、社会公共利益和不损害 国家利益、社会公共利益两类，在立法技术上也不具 有可行性。
《意见》第1显然采纳了上述第二种意见，明 确规定，检察机关对已生效的虚假民事判决、裁定、 调解书有权依照民事诉讼法第20第1款、第2款 等规定提出再审检察建议或者抗诉。具体而言，检察 机关对于查实的民事虚假判决、裁定书，可以依照民 事诉讼法第200条第3项“原判决、裁定认定事实的 主要证据是伪造的”规定提出再审检察建议或者抗诉， 对于查实的民事虚假调解书，可以依照民事诉讼法第 20第I款、第2款有关“调解书损害国家利益、社 会公共利益的”规定提出再审检察建议或者抗诉。
《意见》第1制定过程中对如何表述检察机关 监督标准，存在不同意见。第一种意见认为本条可以 表述为“最高人民对各级人民已经发生法 律效力的判决、裁定、调解书，上级人民对下 级人民已经发生法律效力的判决、裁定、调解书， 发现存在虚假诉讼犯罪，符合抗诉条件的，有权提出 抗诉”。第二种意见认为，上述条文表述内容不同，理 由是民事再审法定事由为民事诉讼法第200条规定的 13种情形，并不包括虚假诉讼犯罪这一事由，因此检 察机关对虚假民事裁判、调解书的监督不应以虚假诉 讼行为人构成犯罪为前提条件，只要有充分证据证明 民事裁判、调解书系当事人通过虚假诉讼骗取的，检 察机关就应当履行法律监督职责，通过再审检察建议
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或者抗诉方式启动再审程序，并由人民依法撤销 虚假民事裁判、调解书，使受到虚假诉讼损害的司法 公正和司法公信力得以维护、修复。《意见》第1 显然采纳了第二种意见，去掉了“构成虚假诉讼犯罪” 这一要求。
《意见》第19条规定了对检察机关提出的民 事抗诉或者再审检察建议案件的处理：应当依法 接受检察机关的法律监督，对于检察机关提出的民事 抗诉或者再审检察建议，应.当依照民事诉讼法及相关 司法解释规定处理，不能采取“函退”“终结诉讼”等 非法定方式处理。
此外，《意见》第15条第2款规定，人民对于 与虚假诉讼刑事案件的裁判存在冲突的已经发生法律 效力的民事判决、裁定、调解书，应当及时依法启动 审判监督程序予以纠正。该款是关于及时纠正虚 假民事案件职责的规定，因此，作为法律监督者的检 察机关发现同级未依照该款规定履行纠错职责时， 可以向其提出再审检察建议，要求尽快启动有关 民事案件的审判监督程序《意见》第23条和第25条 第2款还规定了检察机关可以建议对虚假诉讼行 为人采取罚款、拘留等惩戒措施和建议司法行政机关 等对参与虚假诉讼的律师等人员进行相应的惩戒。
五、民事虚假诉讼中所涉犯罪线索的移送
检察机关在办理民事虚假诉讼监督案件过程中， 既可能发现案件当事人、诉讼参与人涉嫌虚假诉讼犯 罪，也有可能发现包括法官在内的司法工作人员涉嫌 职务犯罪，对于这些犯罪线索应当依照刑事诉讼法、 监察法等规定移送有管辖权的机关进行处理。《意见》 第10条至第12条、第24条对犯罪线索的移送与处理 作出了明确规定。
根据《意见》第10条至第12条规定，检察机关 对于虚假诉讼犯罪线索应当依照法定标准及时移送公 安机关处理。需要注意的是，《意见》第11条进一步 明确了虚假诉讼犯罪线索的移送标准，即除了当事人、 诉讼参与人等的陈述、证言外，
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位简单以“一张纸”移送，导致移送的线索可查性不 强，影响了机关对虚假诉讼犯罪的有效查处。《意 见》第II条针对这一问题，明确了线索的“移送标 准”，同时在第12条中明确机关可以通知线索移 送单位补充材料但“不得以材料不全为由不接受移送 案件”，有利于各机关之间工作程序衔接顺畅
根据《意见》第24条规定，检察机关发现司法 工作人员参与虚假诉讼的，应当从以下两个层面处理: 第一，司法丁作人员参与虚假诉讼的行为构成了职务 违法但尚未构成犯罪的，检察机关应当依照监察法、 民事诉讼法有关规定处理。具体而言，如果现有证据 可以证明审判人员存在违法或者不依法履行审判职责 的，检察机关可以依照民事诉讼法第20第3款规 定，向同级发出追究相关审判人员司法责任的检 察建议，由通过内部司法责任程序追究相关审判 人员的责任。如果收到检察建议后未追究审判人 员相应责任或者处理结果畸轻等的，检察机关应当跟 进监督或者向监察机关移送案件线索：如果审判人员 涉嫌职务违法线索具有可查性，但检察机关因民事调 查核实手段有限、刚性不足，难以查清相关事实的， 也可以向监察机关移送该职务违法线索；第二，司法 工作人员参与虚假诉讼的行为涉嫌职务犯罪的，如果 属于检察机关侦查管辖案件范围即司法工作人员涉嫌 利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的， 检察机关可以立案侦查：司法T.作人员涉嫌其他职务 犯罪的，检察机关应移送监察机关处理：
民事诉讼法对检察机关履行民事虚假诉讼监督职 责的规定较为原则，缺乏程序上的可操作性，增加了 检察机关履行法律监督职责的难度，不利于惩治民事 虚假诉讼违法犯罪行为：《意见》在遵循民事诉讼法相 关条文规定精神的基础上，细化了检察监督程序，为 检察机关有效履行监督职责提供了有力的制度保障 各级检察机关要加强实践探索，及时总结《意见》执 行中的经验和问题，为将来民事诉讼法中检察制度的
般还要有物证、书
证和其他证人证言等证据相印证。实践中有的办案单
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