硕士论文--农村公品缺失问题研究硕士论文

吉林财经大学 硕 士 学 位 论 文

农村公品缺失问题研究 Research on the lack of rural public goods

学位等级：硕士 学科专业：财政学 研究方向：地方财政研究 姓 名：于梦蕾 指导教师：李琦副教授 硕士学位类型：学历硕士 授予单位：吉林财经大学

二O一O年四月

原 创 性 声 明

本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。

本学位论文成果归吉林财经大学所有。

指 导 教 师 签 名： 日期：

学位论文作者签名 ： 日期：

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权吉林财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。

（保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：□不保密，□保密期限至 年 月止） 。

指 导 教 师 签 名： 日期：

学位论文作者签名 ： 日期：

中 文 摘 要

长期以来，我国在经济发展中一直存在农业基础地位薄弱，农村经济发展滞后，农民增收困难的问题。很大程度是由于在经济的制定上偏重于城市和工业的发展，尤其是在各种公共服务的供给上，农村一直处于被忽视的地位。“三农问题”已经成为制约我国经济全面、协调和可持续发展的巨大瓶颈。党的十七大从科学发展观出发，提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，大力发展农村各项社会事业，弥补在农村公共服务职能中的不足。在十七大精神的感召下，研究并尝试解决农村公品缺失问题，改善农村公品供给，进而为促进农业发展，振兴农村经济，提高农民生活水平创造良好的公共服务环境就具有重大意义。

从现实来看，我国农村公品缺失不容乐观。生产性和可持续发展性的公品供给不足，直接了农业生产的发展和农村的可持续发展。同时，公品供给的城乡差别不利于为城乡发展和工农业发展提供均等的机会。再加上农村公品供给主体与资金渠道的单一更使得农村公品供给主要依赖于乡镇和财政资金，增资潜力不足。由于我国大部分的县是农业县，工商业发展落后，而重工轻农的经济又使农业发展滞后，县域经济财源不丰，供给资金匮乏，损坏了农村公品供给的经济基础；“城乡分治”的二元使公品的供给“二元化”；基层的事权与财权配置不合理，县乡的支出责任与财力严重不匹配，县乡财政困难，难以承受农村公品供给责任；省以下转移支付制度不完善，难以有效支援农村公品供给。

比较美国、欧盟、印度、泰国的农村公品供给实践，我们可以从供给主体、资金渠道、财权与事权划分等方面借鉴国外经验，并以可持续发展理论、公品理论和财政分权理论为依据，来寻找解决的对策。通过加大各级财政对农村公品的投入力度，弥补和财政的“缺位”。可以根据农村公品的受益范围相应增加各级的财政投入，同时，特别强调财政的投资责任；坚持主导地位，适当引入第三部门参与农村公品供给。应该选择俱乐部产品或者规模小、外溢性不强、接近私人产品的公品作为第三部门投资领域，

I

同时选择适当引入方式；深化财政改革，扩大县级财权财力。主要是深化“省直管县”和“乡财县管”的改革，进一步理顺地市与县的财政关系和解决“乡财县管”中县级的财政困难，从而进一步加强基层财力；加快间财权与事权划分的法制化进程，规范地方间的财权事权关系。初步构想是在财权与事权划分合理化的基础上实现财权与事权划分法制化；完善省以下转移支付制度，包括改革转移支付形式与结构，完善省以下转移支付管理，建立地方间横向转移支付；建立农村公品支出绩效评价机制，提高农村公品供给效率。

关键词：农村公品 缺失问题 研究

II

Abstract

For a long time, there has been a problem that the status of agriculture as the foundation is weak, rural economic development lags behind, and the farmers’ income increases difficultly in China's economic development, as the Government’s economic policy emphasized on the urban and industrial development, and especially in the supply of public services, the rural areas have been neglected. “San-nong” issues have handicapped china’s economic development. The Party's 17th national congress put forward planning urban and rural development as a whole, constructing a new socialist countryside, and vigorously developing public services in rural areas to make up for the Government’s deficiency in rural public service . In this situation, the research on the lack of public goods in rural areas will contribute to improving the supply of public goods in rural areas, promoting the development of agriculture and countryside, and improve the quality of living of peasants.

In fact, the problem of the lack in rural public goods is serious. Public goods about Production and sustainable development are insufficient, which directly limit the development of agricultural production and rural sustainable development. Meanwhile, the difference in the supply of public goods between city and countryside can’t provide equal opportunities for the city and the country’s developments. And even the supplier and the fund mainly depend on the basic government, which make it difficult to increase the investment on rural public goods. Reasons are as follows: China's most counties are agricultural counties, and the development of industry and commerce has lagged behind, while the economic policy has paid more attention to industry than agriculture to make the agricultural development lag behind, so financial resources are not rich and the economic basis for the supply of rural public goods is damaged; the different economic system between city and countryside has made the supply system of public goods to be different; the disposition of the governance and the financial resource in basic governments is unreasonable, which makes the finance of the basic government go difficultly; the transfer payment system of the province is

III

imperfect, and can’t support the supply of the public goods in rural areas effectively.

Comparing the practices of American, European Union, Indian and Thailand in the supply of public goods in rural areas, we can obtain some experiences in suppliers, funding sources and the division of governance and financial resources. Then we could propose Solutions based on the Sustainable Development Theory, the Public Goods Theory and the Fiscal Decentralization Theory. Governments at all levels should increase their budgets for rural public goods, to make up for the government’s \"absence\" in the supply of rural public goods. Governments at all levels should increase their input to rural public goods according to their benefit, especially the central government. We should uphold the status of government-led and introduce the third department into the supply of rural public goods. We should deepen the reform of financial system and increase the financial resource of county-level governments. We should just deepen the reform of “Province’s Governing County” and “Rural Finance County Tube” to rationalize the financial relationship between governments at all levels and solve the county government’s financial problems. We will speed up the legislation on the division of governance and financial resources between governments at different levels to regulate the inter-governmental fiscal relations. Preliminary idea is to legislating the division of governance and financial resources, based on the rationalization of division of governance and financial resources. We will improve the transfer payment system of provinces, including the reform of forms and structure of the transfer payment, the improvement of the management of the transfer payment system, and the establishment of horizontal transfer payments between local governments. We will establish the evaluation mechanisms of rural public goods expenditure, and improve the efficiency of the supply of public goods in rural areas.

Key words: rural public goods，lack，research

IV

目 录

中文摘要 ....................................................................................................................... I 英文摘要 .................................................................................................................... III 一、绪论 ....................................................................................................................... 1

（一）研究背景、目的和意义 ............................................................................. 1

1．研究背景 ..................................................................................................... 1 2．研究目的与意义 ......................................................................................... 1 （二）国内外研究综述 ......................................................................................... 2

1．国外研究成果 ............................................................................................. 2 2．国内研究成果 ............................................................................................. 3 （三）本文研究方法 ............................................................................................. 4 （四）本文的创新之处 ......................................................................................... 4 二、我国农村公品缺失的现状分析 ................................................................... 5

（一）我国农村公品总量供给不足，供给效率低下 ................................. 5

1．总量供给不足，生产性和可持续发展性公品缺失 ......................... 5 2．供给资金使用浪费，供给效率低下 ......................................................... 6 （二）农村公品供给的城乡差别 ................................................................. 7

1．可持续发展性公品的城乡差别 ......................................................... 7 2．基本公品供给的城乡差别 ................................................................. 8 （三）公品供给的主体和资金来源单一化 ................................................. 9

1．农村公品的直接供给主体是乡镇 ............................................. 9 2．农村公品供给的资金主要来源是财政拨款 ..................................... 9

三、农村公品缺失的原因分析 ......................................................................... 10

（一）重工轻农经济损坏了农村公品供给的经济基础 ................... 10

1．农村经济发展长期落后于城市 ............................................................... 10 2．农村公品供给遵循受益原则 ........................................................... 10

1

3．农村公品供给资金匮乏 ................................................................... 11 （二）“城乡分治”的二元使公品的供给也呈现出“二元化” .... 11

1．城镇公品供给的筹资机制 ............................................................... 11 2．农村公品的筹资机制 ....................................................................... 12 （三）基层的事权与财权配置不合理，县乡财政困难 ........................... 13

1．地方的支出责任过重，县乡承担比例居多 ........................... 13 2．地方的财政收入不足，其中以县乡获得比例较少 ............... 14 （四）省以下转移支付制度不完善，难以有效支援农村公品供给 ....... 15

1．纵向转移支付形式不够规范，结构不合理 ........................................... 15 2．纵向转移支付管理不健全 ............................................................... 16 3．地方间横向转移支付缺失 ............................................................... 16

四、国外地方公品供给经验借鉴 ..................................................................... 17

（一）国外农村公品供给实践情况 ........................................................... 17

1．美国和欧盟的农村公品供给实践 ................................................... 17 2．印度和泰国的农村公品供给实践 ................................................... 18 （二）国外农村公品供给的经验总结 ....................................................... 19

1．国外农村公品供给的国际比较 ....................................................... 19 2．国外农村公品供给供我国借鉴之处 ............................................... 20

五、解决农村公品缺失问题对策 ..................................................................... 22

（一）解决农村公品缺失问题的理论依据 ............................................... 22

1．以可持续发展理论为基础，明确农村公品供给的重要意义 ....... 22 2．以公品理论为基础，引入多元主体和资金参与农村公品供给............................................................................................................................... 22 3．以财政分权理论为基础，合理配置地方间事权与财权 ............... 23 （二）解决我国农村公品缺失问题的具体对策 ....................................... 24

1．加大各级财政对农村公品的投入力度，弥补和财政的“缺位”............................................................................................................................... 24 2．坚持主导地位，适当引入第三部门参与农村公品的供给 ... 25 3．深化“省直管县”和“乡财县管”的财政改革，扩大县级财权财力............................................................................................................................... 26

2

4．加快间财权与事权划分的法制化进程，规范地方间的财权事权关系 ........................................................................................................................... 28 5．完善省以下转移支付制度，保证农村基本公共服务均等化 ............... 30 6．建立农村公品支出绩效评价机制，提高农村公品供给效率............................................................................................................................... 32 参考文献 ..................................................................................................................... 34

3

一、绪论

（一）研究背景、目的和意义

1．研究背景

党的十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，其中包括加快发展社会事业，全面改善人民生活。同时还提出了要促进国民经济又好又快发展的计划，包括统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。而且从加快社会建设，改善民生的角度，又提出了公共服务建设方面的“五有”（学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居）目标。我国绝大部分人口聚居在农村，近年来“三农问题”也一直是经济发展的焦点。在这样的时代背景下，研究农村公品的缺失问题有利于改善基层公共服务，促进农业发展，振兴农村经济，提高农民生活水平，促进基层地区经济和社会发展，以及贯彻落实党的十七大的精神和要求。

2．研究目的与意义

从现实来看，由于我国大多数县都是农业县，农村公品供给是县域公品供给的主要部分。但是长期以来的城乡二元经济结构不但使我国大部分县域经济发展相对于城市十分落后，而且由于长期县乡财政困难以及城乡财政的二元管理问题使得农村公品的供给也不能达到合理标准，尤其是中西部广大农村地区。而农村公品的供给又具有重要的现实意义。首先，公品的提供能够弥补市场失灵，改善农村广大农村地区繁荣经济和社会环境，近而优化地区资源配置，保障农村可持续发展。其次，农村公品的供给有利于促进农村生产力的发展，促进社会分工的发展，转变农业经营方式，推动产业化经营的展开促进农业产业结构的调整和优化，以达到振兴农业，发展农村经济的目的。再次，农村生产力和社会分工的发展以及农业和农村经济的振兴，有利于农业劳动力向非农业劳动力转化，有利于农村居民收入水平的提高。再次，农村产业结构的优化有利于整个国民经济产业结构的优化升级，近而促进工业化的进程。因此，正因为农村公品的有效供给具有上述连锁效应，研究农村公品缺失问题

1

就具有重大的现实意义。

从理论上来看，对农村公品理论的研究是地方公品理论研究的重要组成部分。目前学术界对地方公品理论的研究主要集中在如何改变城乡公品二元供给，解决农村公品有效供给不足的问题，具体包括探索农村公品供给机制，包括供给模式、供给主体、融资渠道等的多元化改革，以及分析供给面临的制度困境和法律问题研究等方面，运用地方公品基本理论结合具体地区实例进行实证和规范研究等。而运用财政学和地方公品理论研究农村公品的缺失的问题，既是对财政学在具体问题上的延伸，也是对地方公品理论的丰富和发展。

（二）国内外研究综述

1．国外研究成果

国外学者对农村公品供给的系统研究主要开始于20世纪70年代。研究的内容主要围绕四方面问题。第一，关于农村公品需求的特征，及其对供给决策的导向作用。萨恩等人主要通过计量模型实证研究了各个因素对农村公共医疗需求的影响，得出了质量是医疗需求重要的决定因素，卡玛研究了巴基斯坦实施的“需求推动的自然资源管理计划”，该计划改变了农村公品自上而下的供给机制，充分发挥农民需求满意度对公共服务提供者，和对公共服务部门是否获得资金的决定作用。阿尔米拉利，运用计量模型研究了集体选择机制，他引入了比较新颖的变量，如团体同质性和权威机制等，研究这些变量对集体选择的影响。第二，关于供给效率评价问题。通常认为供给公品的效率评价标准有需求满足程度标准和最低成本标准。纳尔逊等人围绕最低成本标准的计量法提出，运用微观经济学中最小化成本理论来弥补已有计量法的不足。戴勒以缅因州为例研究了对农村公品的供给能够实现帕累托效率的前提是实现农村社区财产价值的最大化。古那蒂拉卡则通过对斯里兰卡的农村基础设施供给研究，指出现实中很难以福利最大化作为评估公品供给效率的标准，应根据不同地区的不同发展特点来设定可操作的农村公品供给目标和供给。第三，关于农村公品供给模式多元化。齐默尔曼的公民自主参与计划把农民作为主体引入了农村公共医疗和卫生的供给中，来弥补供给的不足。加多姆斯

2

基等人介绍了在美国联邦减少农村投入的背景下，“公—私合作公共卫生组织”主要通过自身的活动为农村公共医疗卫生的供给提供了合作性方法。蔡瑞以中国的行政村为例研究得出了在村镇一级实行同那些与农村社区发展休戚相关的团体合作，有助于提高供给公品的绩效。第四，针对农村公共医疗和卫生的供给。针对农村医院资金不足和运行成本高的问题，基尔认为可以通过鼓励其走集团化发展路径使其生存下去，而不是让其倒闭。麦克纳马拉则运用需求理论和福利分析方法研究了农村医院关闭的效应和经济影响。此外还有一些学者针对不同国家的具体农村公共医疗供给问题进行了具体研究。

2．国内研究成果

国内对农村公品供给的研究主要集中在三方面。第一，关于农村公品供给整体发展思路和体系构建。成丽英从怎样改善农村基本公共服务的问题出发，从确立的主导责任，加强转移支付体系建设，完善县乡财政等角度综合探讨了促进农村基本公共服务发展的对策。彭焕才提出了构建新型农村公共服务供给体系，涂文静从基础设施、基础教育、农村中介服务组织和保障体系建设等具体方面提出完善现存公共服务体系的对策。雷振华，龙小军等分析了我国传统农村公共服务供给体系的弊端，从农民组织，服务性质，责任和供给主体方面提出了农村公共服务体系的改革思路。王小林，苏允平从西方公共服务制度对我国的借鉴意义方面，提出了改革我国农村公共服务供给的思路。陈文科等提出在统筹兼顾，明确方向，分清主次，分步实施的原则上围绕服务的职能转型，责任分担和财政保障转型制定公共服务供给转型的措施。第二，关于农村公品供给的具体问题研究等，例如涉及到供给主体和资金的供给机制问题研究，史传林认为应该重视非组织在农村公共服务供给中的作用，建立非组织参与公共服务供给的新机制。贾康认为应正确区分公品的提供者、生产者、和消费者，对不同性质的公品性质选择不同的提供方式，运用市场机制和民间资金为农村公品供给服务。还有部分学者对农村公品的需求表达机制进行了研究，例如任勤提出从借鉴西方公共选择理论，树立农民参与意识，改革村委会，提高农民组织化程度几方面改革农村公品需求表达机制和决策机制。第三，部分学者研究了税费改革对农村公品供给的影响，普遍认为农村税费改革削减了农村公品的供给，从如何减轻地方基层的供给负担和

3

加强地方的供给能力以及引入市场机制的角度提出对策缓解税费改革后农村公品的供给困境。 第四，关于某些具体公共服务的供给问题。路冠军，顾昕等分别从均等化角度讨论了如何构建新型的公共医疗，高富麟等讨论了农村广电公共服务的制度安排。从地方财政学的角度，借鉴国际经验，系统研究农村公品缺失问题的文献方兴未艾。

（三）本文研究方法

本文采用的研究方法主要有：用实证分析方法对农村公品的供给现状问题进行了研究，同时结合规范分析方法对农村公品缺失的原因和解决对策进行了研究。在农村公品的国际经验借鉴部分运用了比较分析法和归纳分析的逻辑方法，通过对外国农村公品实践经验的比较分析，归纳总结出可供我国借鉴的一般经验和具体经验。

（四）本文的创新之处

本文的创新之处在于在农村公品缺失问题的研究框架中，把地方财政问题，如地方间事权和财权划分问题，省以下地方的转移支付问题，预算绩效评价问题与公品供给问题相结合，并从地方公品和地方财政研究角度提出相应对策。

4

二、我国农村公品缺失的现状分析

农村公品是指能够满足农村公共需要的并且消费过程具有非竞争性和非排他性的公品。主要包括行政管理，与农业发展相关的战略规划研究、信息、科研与技术服务，江河湖泊的治理，防洪防涝设施和病虫害服务，土壤改良，农田水利设施，机械设备投入，交通设施、电力建设、电信服务，有线电视服务，居民用水设施，文化娱乐设施，农村教育，公共卫生，基本医疗，社会保障等方面公品。

农村公品按不同的标准可以分为不同的类别。按性质分类可将农村公品分为农村纯公品，和包括农村准公品、俱乐部产品和接近私人产品的农村公品在内的农村混合产品。按用途分类可分为：与基层政权运行相关的公品，与农村生产直接相关的公品，与农村生活直接相关的公品以及与农村可持续发展相关的公品。公品按受益范围分类可分为全国性受益的农村公品和地方性受益的农村公品。农村公品供给现状如下。

（一）我国农村公品总量供给不足，供给效率低下

1．总量供给不足，生产性和可持续发展性公品缺失

首先，可持续发展的农村公品包括农村教育、社会保障、公共卫生以及环境保护等供给不足，质量不高。我国农村教育以义务教育为主，高中教育与职业教育落后。义务教育师资不足，本科以上的教师只有41.39%，硬件设施较差，开设课程不足，教学质量差。基本医疗和公共卫生建设水平低，资源短缺，条件较差，人员素质不高。2008年每个行政村仅拥有乡村医生和卫生员数仅1.55个，平均每千人仅拥有1.06个[1];39080个乡镇卫生院中，拥有1-9和10-29个床位的医院数分别是9366和175个[2]；乡村医生总计3535人，其中中专学历的616084人[3]。我国农村社会保障处于刚刚起步阶段，国家投入不足，保障项目不

5

全，以养老保险，医疗保险和最低生活保障为主。基本医疗保障筹资水平低，截止2008年每人每年仅将近100元，其中农民个人筹资要达到30元，并且实行大病统筹兼顾小病理赔为主的互助共济制度，补偿水平也不高，因此保障水平也较低。养老保险长期以来在农村地区一直空白，2009年初步建立了全国试点，覆盖率争取达到10%。长期以来农村缺乏普遍的社会救济制度，救济对象范围小，金额有限，直到2007年国家才实行了覆盖全国的农村最低生活保障制度，建立起由财政和地方财政共同负担的规范、统一、相对普遍的救济制度，但救济水平还比较低，救济项目单一，投入资金有限。农村环境污染和生态破坏严重，长期以来国家投入资金不足，还存在2亿农村人口饮水困难，部分地区水质差，高氟、高砷、苦咸水等水质问题仍然突出。饮水安全和沼气建设需要财政加大投入。

其次，与农业生产紧密相关的公品包括农业发展相关战略规划、信息和技术服务、农田水利设施、机械设备投入，土壤的改良、防洪防涝设施和病虫害防治等供给不足。2008年一号文件要求加强基层农田水利设施建设的规划，增加农业机械设备的研发和推广应用，以及为促进农机服务的发展出台了优惠。文件还要求加大对农业技术研发的支持力度，加强农业技术推广服务，推进农业技术推广服务机构和队伍的建设，并给予必要的经费支持。此外，针对土壤的改良和防洪防涝设施建设，文件提出要加强要增加投入以支持土壤的改良和保护，修复病险水库，增加建设资金投入，规划和治理好中小河流，疏浚河道。一号文件的要求说明了与农业生产紧密相关的部分公品供给不足。从现实情况来看，基层农业技术推广机构虽然庞大，但人员素质偏低，全国推广人员中具有与所从事的推广活动相关专业学位的不到55%，因此提供的有效服务不足。据中新网相关新闻资料显示，我国农田水利设施和建设相对滞后，特别是小农水设施，而且大部分设备陈旧老化，不能够很好的完成水利灌溉任务；农业科技信息的发布主要靠相关良种、农机等经营机构发布，公共部门提供服务非常有限。

2．供给资金使用浪费，供给效率低下

突出表现为农村办公经费使用缺乏效率和财政支农资金使用缺乏效率。农村办公经费使用缺乏效率主要体现为乡镇机构臃肿，职能设置过于形式主义，过分强调乡镇与县部门对口设置，有些事业站所职能弱化或业务量过小，仍

6

然单独设置，机构设置缺乏效率；人员超编，而且相当一部分人员学历低或专业不对口，以上情况造成行政经费庞大而不能产生有效高质量的公共服务，行政经费使用的效率低下。支农资金使用缺乏效率体现在三个方面。其一，支农项目建设缺乏科学规划导致决策失误，项目建设失败资金全部或部分损失,或者项目在方案选择上成本效益计算不够优化以及地方配套资金不到位导致资金使用效率下降；其二，支农资金在管理和分配上存在多头管理和多头分配现象，使资金使用分散，项目低水平重复建设，达不到规模效益；其三，支农资金在项目建设过程中疏于管理，造成资金使用不够规范和科学。包括掌握支农资金审批权的部门截留项目资金；挪用项目资金，例如用于其它项目建设或用于建楼、购车等机关消费；资金使用具体操作规程不够规范和安全；未按时完成的项目资金结存；或者在具体使用过程中资金浪费等。

（二）农村公品供给的城乡差别

长期以来，公品的供给一直存在城乡差别，城市公品的供给水平高于农村。从具有可比性的一些项目包括可持续发展性公品和部分生产生活用基本公品供给上可以看出城镇公品供给较农村充足。

1．可持续发展性公品的城乡差别

存在较明显差别的是社会保障、义务教育、公共卫生和环境保护。城乡社会保障的差距表现在以下几个方面：第一，城镇社会保障制度保障项目范围广，各项制度和较完备，而农村社保制度刚刚建立，保障项目范围窄，建立处于探索阶段；第二，城镇社会保障的保障水平高，而农村保障水平低，例如城镇养老保险、医疗保险和最低生活保障水平均高于农村, 城乡人均社会保障费的比例为24：1；第三，城镇社会保障的覆盖率高于农村。近年来，我国城乡社会保障覆盖率的比例为22:1。城乡义务教育的差别如下：第一，经费投入上城市多于农村，全国小学生人均预算内公用经费城乡之比1.4：1，初中生1.3：1[4]；第二，师资力量上城市优于农村。城镇中小学拥有高学历的教师占70%以上，而农村只占约50%。义务教育教师职称情况是城镇中学中具有二级以上职称教师占多数，而农村中学具有二级以下职称教师占多数；第三，学校硬件设备上城市优于农村。城镇中小学校舍条件一般优于农村，适应素质教育的设施较农村齐全，教学设施

7

较农村先进。例如城镇中小学的多媒体等现代教育设施配备多于农村，再如2007年，每百名学生拥有计算机台数，农村小学和初中分别是3.30和5.49台，而城镇小学和初中分别是7.67和7.95台[5]。城乡中小学建网率的比较也是城镇大大高于农村。城乡公共卫生供给差别表现在：第一，卫生资源分布偏重于城市，占全国70%的农业人口，仅享受了23%的卫生资源[6]。而且城镇卫生体系建设齐全，各级别综合医院和各种专科医院以及私立医院、诊所等设置全面，数量充足，而农村不但医疗机构数量少，而且多数为公立乡镇卫生院，以及小规模私人诊所，医疗水平低；第二，城市公共卫生的财政投入水平高于农村，人均水平看，城市人均卫生费用为农村的3.53倍[7]。第三，从医疗机构基础设施和人员素质来看，城镇医疗机构设施先进，设备齐全，医务人员专业素质高，服务质量也较高，而农村医疗机构设施简陋，设备缺损落后，医护人员学历专业能力较低，40%和88%的乡、村两级医疗机构的医生未取得执业（助理）医师资格[8]，服务质量差。环境保护的城乡差距表现在：农村环境保护长期得不到重视，而城市环保工作相比之下较为完备，城市由于人口聚居，工业污染早，因此环保工作较早受到重视，环保工作体系包括机构队伍、规章制度、技术监督评价和整体规划比较健全。而农村由于人口分散，经济落后，环保意识淡薄，因此环保工作起步较晚，工作体系不健全，并且由于工业污染严重，环保工作乏力，致使农村生态污染日益严重。另外，农村由于污染分散，难以建成完备的环抱基础设施；城镇通过扶持，引入民间资金和力量共同治理污染，而农村缺乏激励，较难引入民间力量进行污染治理。

2．基本公品供给的城乡差别

这部分公品主要指交通、电力、电信、电视、引用水和文化体育生活基础设施。在城乡基础设施供给一体化的背景下，差别主要体现在供给的具体产品种类和质量上，重点体现在以下几种公品上。在交通网络建设方面，大部分城镇不仅享有公路网还有铁路网，部分省会城市和经济中心城市还享有航空网，而农村的公路交通网刚刚得到完善，享有的交通网络种类少于城镇。而且接近一半的农村公路里程的公路级别为等外公路，且存在大量未铺装路面，城市基本没有以上情况。另外以2005-2006年交通部统计数据来看，在城市化进程较快的东部和中部广大农村公路网的质量较高。邮电通信方面，城市邮政网点的数量多于

8

农村，享受更快捷的邮政服务，而农村居民拥有电话、手机和计算机以及网络的比率低于城镇居民。文化设施方面，随着行政级别的提高，文化公共设施的供给越加丰富。农村基本是小型文化室，县城拥有图书观、文化馆、影院和公园等设施，大型城市更加拥有各级大型图书馆、博物馆、文化馆、各种公园、体育场和其他文娱基础设施建设。城镇居民的文化生活与农村居民相比更加丰富。

（三）公品供给的主体和资金来源单一化

1．农村公品的直接供给主体是乡镇

税费改革大体分两步进行，第一步是改“费”，也就是以规范乡镇各种预算外行政事业性收费、取消“三提五统”、制止各地各种乱收费现象为目的改革。第二步是改“税”，即分步骤、分阶段逐步取消农业税。税费改革使得原有的农村公品供给主体简单化，原因是面向农民直接筹资的乡统筹和村提留被取消，因此农民退出公品供给主体，农村公品供给最重要的直接主体是乡镇。

2．农村公品供给的资金主要来源是财政拨款

从资金的来源看，税费改革后，乡镇和村委会的资金收入主要是由三部分构成：财政收入（主体是上缴财政局的农业四税），国税收入（留存），地税收入（企业所得税、个人所得税）。而在农业税取消之后，乡镇支出主要依靠财政拨款，因此农村公品供给的资金主要来源是财政资金。作为农村公品最主要的供给主体，由于受税费改革的影响，财政收入大大减少，乡镇财政变成了吃饭财政，虽然和省级实施了较大力度的财政转移支付，以弥补取消农业税后，乡镇财力大大减少的财政困境，但是仍然远远满足不了乡镇提供公品的需要，而只能满足其正常运转，因此，农村公品的供给不但表现出主体和资金来源的单一性，而且也表现出投入不足的特征。

9

三、农村公品缺失的原因分析

（一）重工轻农经济损坏了农村公品供给的经济基础

1．农村经济发展长期落后于城市

我国长期以来的经济一直是重工轻农，为加快发展工业化，抽出巨额农业积累作为工业发展的前期资本积累，缩短工业积累的必要时间，以图推进工业化进程。这种直到三农问题暴露以后才被逐渐改变，农业和农村经济的振兴和农民收入的提高才得到应有的重视。由于我国大部分的县的支柱产业都以农业为主，尤其是中部和西部的广大地区。相比较东部部分县区比较发达的工商企业和蓬勃发展的乡镇企业以及生产力水平比较高的农业来看，西部的县区不但农业发展落后，工商业在县域经济中的比重也比较低，因此无法成为经济发展的主导产业。而国家在各种经济上长期保重城市而牺牲农村，首先，在价格上，实行工农业剪刀差价，将剩余产品从农业转到工业；其次由于价格的影响，以及资源使用上优先保障城市和工业、使资源能源也更多流向大中城市的工业部门，县域工商业和农业部门所获资源有限，因此发展长期遭遇资源瓶颈。在公品供给上也体现出城乡差别，许多在大中城市已经相当完善的公品在县城供给不足，乡镇则更加短缺，尤其是公共生产和生活用基础设施以及农业生产特须的公品供给不足，了农业和工商业的发展。产业上缺乏对振兴农业和发展农村二、三产业的鼓励和扶持，没有有效解决农村产业结构单一问题。在就业上，没有建立城乡统一的劳动力市场，受户籍的，城乡优秀人才不能实现自由流动，抑制了农村经济的振兴。总之，受重工轻农经济的影响，县域经济发展长期滞后，财政收入的经济基础薄弱，降低了农村公品的供给水平。

2．农村公品供给遵循受益原则

大部分农村公品主要是地方公品，更确切的说是县域内公品和跨县域的公品。而由地方公品供给的受益原则可知，不同层次的公品由不同层级的提供更符合资源配置效率。因此农村公品应主要是县乡

10

负责提供，面对县乡经济筹集资金。而我国目前大部分县域的行政区划中，尤其是中西部地区的县，广大农村乡镇占了大部分，农业是乡镇经济的主要支柱，在一县的产业结构中也占有重要地位，对一县的经济发展和财政收入影响非常大，东部省区工商业经济较发达的县乡除外。

3．农村公品供给资金匮乏

从实际情况看，税费改革前，农村公品供给支出筹资责任主要由县乡两极负担，面向整个县域内农业和工商业筹资，资金来源主要是县域农业税和附加在农业上的各种国家内收费以及来自国税留存和地税的部分收入，还有面向农民的自筹资金，以及所占比例较小的上级财政的转移支付。的筹资责任几乎全推给基层，外溢性的问题也没有解决。而税费改革和取消农业税后，农村公品供给的资金来源主要是县内国税留存和地税等工商税收，虽然和各级的转移支付在税费改革之后有所增加，但在供给资金中所占比例仍然不足。而由于我国大部分县都是农业县或经济落后地区，工商业不发达，国税和地税等工商税收不足，所以税费改革以前，农业税以及附加在农业上的费用和面向农民的自筹费用占供给资金的较大比例，可以说农村公品供给的财源主要是农业。而税费改革后的财源主要是工商业。

（二）“城乡分治”的二元使公品的供给也呈现出“二元化”

1．城镇公品供给的筹资机制

城镇公品的筹资机制的特征体现为财政制度内筹资机制为主导，市场筹资机制为重要补充，总体筹资力度较强。首先，分析城市社区公品的供给，可以将筹资机制分为性质不同的三类。其一，国家承担成本。这种筹资机制主要覆盖行政管理、等财政供给的纯公品以及由进行严格管制的国有垄断经营的铁路、公路、机场和电力、水利、电信、电视等有偿收费经营的混合产品，以及国家出资的义务教育和高等教育、医疗卫生、环保工程等准公品。一方面由、消费税、营业税和所得税等国家税收承担，另一方面由国有资本承担。其二，纳入市场资金承担成本。主要覆盖具有共同消费性质、通过收费经营实现排他性的公品，例如公共交通、养老院、幼儿园

11

污水处理、保安以及部分基础设施建设和运营项目。由通过招标形式，按照谁投资、谁受益的原则交给企业等市场主体完成。其三，投资和市场投资相结合的成本分担方式。主要是指某些大型的基础设施项目的投资周期长，建设成本高，资金运转不足而引入市场资金共同建设，例如大型市内轨道交通等。其次，国家筹资机制为主导是指在一些重要的关键的公品领域如行政管理和水利、电力、通讯和公路等，由独资供给，而在非关键领域，如公共交通、城市供气和城市污水排放以及社区养老等民用非关键公品，可由收费实现排他性，具有盈利性的项目，市场资金引入较多，而且在某些大型基础设施建设中，也越来越多的尝试引入社会资金以合资经营、特许经营等方式进行合作，所以社会资金在公品供给资金中所占的比例也越来越大，起到重要的补充作用。另外由于受益于国家注重城市发展的经济，对城市公品的投资相对于农村而言一直比较充足，同时由于大量社会资金的补充，所以城镇公品的筹资机制力度较强。

2．农村公品的筹资机制

农村公品的筹资机制的总体特征是“羊毛出在羊身上”式的面向农民筹资，社会资本的辅助作用小，总体筹资能力弱。首先，税费改革之前，由于我国大部分的县是农业县，财政收入和农村公品供给的经济基础主要是农业，主要筹资对象是农民，而面向农民筹资的形式有两种，一种是制度内筹资，以农业税和农业特产税为主，还有屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税等税种。另一种是制度外筹资，主要指国家允许范围内的各项收费和自筹资金。包括“三提五统”收入和乡镇企业上缴的各项管理费和利润，各种集资捐赠收入和罚没收入。在农村税费改革实行之前, 农村公品供给筹资主要采用制度外财政方式。这是由于制度外筹资的非规范性和灵活性，在某些财政管理制度松散，乡镇和村委会机构膨胀，人员众多的地区，为了应付行政事业机构的正常运转和公品的提供，仅依靠制度内财政收入需要远远不能满足需要，乱摊派、乱集资的情况越加严重，制度外财政收入占筹资总额相当大的比例。由于经济、生产力水平和农民文化素质低以及生产经营方式的影响，农业发展缓慢，基础地位薄弱，农民收入低，所以农村公品的筹资不足。税费改革后，由于制度外筹资渠道被堵，农业税的取消，县乡财政困难，和省以

12

下对农村公品的转移支付虽然有所增加，粮食直补、乡村基础设施建设、村庄治理、义务教育、新型农村合作医疗等转移支付相继出台，但是仍然不能满足需求。此外，市场筹资机制引入不足。由于我国大部分农村地区经济不发达，民间资本规模小，因此民间资本承担公品成本的可能性较小，另外，目前农村公品的供给还处于基础性水平，大多数赢利水平较低，并且缺乏必要的激励，例如产权保护制度，财政补贴、税收优惠以及财政转移支付，使民间资本投资公品生产的积极性不足。

（三）基层的事权与财权配置不合理，县乡财政困难

1．地方的支出责任过重，县乡承担比例居多

分税制改革的同时，间的事权即支出责任并没有得到重新分配，地方的支出责任并没有随着税权的减少而相应减少。主要原因有三点：第一，由于我国实行的是主导型的经济改革，地方依然在引导地方经济发展中起到重要作用，因此地方的支出责任并未减轻；第二，由于没有完全按照地方公品受益的层次性划分和地方间的责任，一些本该由承担的全国范围受益的公品如农村基础教育，计划生育等有关全国受益的公品本该由承担，却一直由地方安排支出计划，即的要求地方配套资金，因此地方承担着不属于自己的支出责任。第三，地方建设中存在的弊端人为加重了地方的支出责任。机构改革之前，地方尤其是基层的县乡一直存在着机构臃肿人员超编的现象，人员经费支出过多，财政“吃饭财政”，无力安排其他项目的公共支出。基于上述原因，地方的支出责任一直居高不下，以43%左右的财力支撑了70%左右的财政支出。同时，省以下地方间的事权划分不明确不规范，无规可循、更加模糊。上级往往利用行政职权和自上而下的任免制度在与下级的搏弈中处于优势地位，把更多的界定模糊的责任甩给下级，出现“上级出而下级出钱”局面。而县乡处于五级行政管理的最底端，自然也就成了事权与财权最不相匹配的地区，甚至义务教育、环境保护等全国性公品都压给了乡镇负担。由于事权过重，县乡财政困难，财政赤字规模不断扩大，导致了县乡债务沉重，财政风险增加。据2004年财税改革暨基层财政解困与财政创新

13

高级研讨会透露出消息，我国县乡两级的债务已高达5000多亿元,贾康、平新乔等学者认为达到10000亿元，且还在逐年递增。

2．地方的财政收入不足，其中以县乡获得比例较少

分税制改革是一项以财政收入向集中，增加可用财力，以加强宏观能力为目标的与地方间财政权利重新划分的改革。分税制改革的结果一方面是财力向集中，的宏观能力得以强化，为实现国家重大发展战略所需的资源配置提供了条件。2008年，财政收入占54.7%，而地方财政收入占45.3%。结果的另一方面是导致了与地方间财权划分不合理，体现在三方面：第一，地方财政没有与本级财权相对应的立法权和部分调整税政权，而却能够通过全国立法开征新税种以及设定征收比例，这种情况下地方就只能被动地接受由划定的财政收入范围，不能根据实际需要由本级通过开征新税种或调整现有税种的征收率以建立本地区的主体税种体系。第二，在税种划分上，税所涉及税种都是税源广、税基厚、收入规模大而稳定的主体税种，包括增殖税、消费税、营业税，2002年改革后又将企业所得税和个人所得税也列入共享税，而地方税得到的仅是规模小、税源分散、征收难度大、成本高的小税种，例如已经停征的农业税、财产税、城市维护建设税、和增殖税、营业税及所得税的少部分比例，不易形成规模收入，造成地方没有当家税种，难以大规模组织财政收入。第三，在共享税中，地方所得部分比例过小，增殖税25%，营业税50%，所得税的40%-50%，导致了地方财政收入增长比较困难。

在分税制造成了与地方之间财权划分不合理的情况下，省以下地方间财政收入的划分也显现财力层层上移的趋势。出于惯性，在省以下地方间也出现了上级向下级集中财力的现象，省市对共享收入和地方固定收入进行分成，由于上下级间的关系是行政管辖关系，因此下级在与上级的搏弈中只能是被动接受上级安排，无权还价，而县乡处于层级的末端，因此成了财政集中对象，财力日益萎缩，据统计，我国70%的县级财政运转困难。

14

（四）省以下转移支付制度不完善，难以有效支援农村公品供给

1．纵向转移支付形式不够规范，结构不合理

首先，纵向转移支付的形式不规范。目前，我国实行的是纵向转移支付，形式不规范，带有明显过渡色彩，不利于实现地区财力均等，解决县乡财政困难。旧遗留的转移支付形式目前以税收返还为主，其主要作用仍在于保存原地方既得利益格局，对于地方各级包括提供均等化公共服务的弊端很大。税收返还以基数法为确定标准，并没有考虑到地方实际收支的缺口，和消费税增长快的地区，得到的税收返还也多，反之则少，加剧了地方财力的不均等。目前大部分专项资金都要求地方配套资金，没有对不同财力基础的地方实行区别对待，使专项资金向发达省份倾斜，而落后地区尤其是西部地区拿不出更多配套资金,则得到的专项拨款也少；也存在地方空头承诺,最后由于地方配套资金不到位而使建设项目停工,使专项资金浪费；另外专项资金项目分散,好似“洒胡椒面”,不具规模效益，使专项转移支付加剧了地方财力的不均等。一般性转移支付具体项目过多, 一部分是原财力性转移支付，配合宏观存在，一部分是新归入的专项拨款，均衡性转移支付所占比重小。形式的过于烦琐使一般性转移支付违背了其稳定、持久、规范，不指定用途的特征，与国际上规范、简练的一般性转移支付的差距较大，带有明显的过度色彩，均衡财力作用受影响。

其次，纵向转移支付的结构不合理。目前的转移支付结构是税收返还和专项转移支付所占比重较大，而一般性转移支付所占比重较小，2009年，对地方的转移支付总量是23954.81亿元，税收返还4934.19亿元，专项拨款12579.88亿元，一般性转移支付11374.93亿元，其中均衡性转移支付仅3918亿元。由于税收返还和专项转移支付形式现实中更加拉大地方财力的差距；而一般性转移支付平衡地方尤其是基层县乡财力的作用最大，因此我国目前的转移支付结构是不合理的，一般性转移支付规模过小，专项转移支付规模过大，税收返还还占有相当规模，使转移支付结构的作用更偏向于保持地方既得财力，距离我国目前促使地方尤其是基层县乡提供均等的公共服务的目标较远。应该向一般性转移支付为主，专向转移支付为辅的结构转变。

15

2．纵向转移支付管理不健全

省以下转移支付并没有全国统一的管理，各省依据实际情况而定，缺乏强有力的地方法规规定，因此管理使用混乱。在资金管理和划拨上，专项转移支付存在资金分散、多头管理、多头审批、分配具有随意性的特点，因此“跑部钱进”、重复要钱的现象屡见不鲜。另外专项资金还存在重复设置，职能交叉的现象，不利于统筹安排使用，形成规模效益，损失了专项资金的使用效率。而转移支付资金到了省里以后，在划拨时，由于各省缺少统一、规范、严格的转移支付分配标准，资金的分配使用秩序混乱，为讨价还价提供了空间，且分配透明度低。经验表明，在上下级的搏弈中，上级利用优势地位“雁过拔毛”，层层截流下级专项资金和其他转移支付或尽量减少本级对下级的转移支付，下级为了多得专项资金，或者利用缺乏统一、严格、规范的分配标准的空子而试图多得一般性转移支付资金，而向上级寻租。另外，专项资金使用时，缺少跟踪监督机制和绩效评价机制，被部分或全部挪用的情况也经常发生，使用过程中的浪费、缺乏科学规划、流入私人囊中等现象和资金使用效率低都造成了专项资金的效率损失。

3．地方间横向转移支付缺失

如果用福利经济学解释，两个省之间的转移支付看成是经济资源的交换，即富省对贫省进行转移支付、与贫省达成协议，把资金用于与富省经济交往相关的基础设施建设或社会事业，则富省最终也会从中受益，社会福利增加。而这种原理也可以应用于一省内基层间非横向转移支付制度的建立，增加基层可用财力。所以理论上有建立横向间转移支付的可能性。目前，我国恰恰缺少横向间转移支付，截断了贫困县乡的一条财源渠道。

16

四、国外地方公品供给经验借鉴

（一）国外农村公品供给实践情况

1．美国和欧盟的农村公品供给实践

美国和欧盟处于世界最发达地区，不仅农业较为发达，农村公品供给也较为充足。

美国农村公品供给实践主要包括以下几方面。第一，制定的农业立法多达百部。综合性立法有《农业法》，它规定了在一定时期农业上的行政目标和手段，具体方面的立法有《灾害救济法》、《联邦农作物保险法》、 《2002 年农业安全与农村投资法》、规定补贴变化的新农业法等。以及总统预算通过的具有法律效力的具体农业项目规划。农业部的各项农村公共服务也在法律授权下进行。第二，投资保障生产和生活基本公品供给完善。主要是防洪涝、灌溉和排水的农田水利设施、农业技术推广，其次是交通、电力和垃圾处理、排污设施等。大型灌溉系统和全国范围的交通等由联邦和州投资兴建，中小型设施一般由地方或农场主的联合来投资。联邦、州和县按一定比例共同出资，建立了包括农业科研、推广和教育三大系统的农技推广体系。第三，重视义务教育和社会保障。义务教育由以州为主的三级共同出资兴办，由州和学区负直接供给责任，并根据财力大小获得联邦补助。农村居民和城市居民享有相同的养老保障和医疗保障。第四，第三部门和私人组织承担较多供给责任。如美国小型灌溉设施，农场主个人或联合出资提供，再如美国农业信贷和保险领域，既有机构，如联邦作物表现公司，也有合作社和私营机构为农业提供优惠保险和贷款，由对其提供补贴。另外，美国地方行政机构经常通过向社会组织拨款或向私人企业购买的方式提供排污和固体垃圾回收、公园娱乐、城市修葺等服务，非营利组织的活动接近GDP的10%。第五，各级合理分担农村公品供给责任。受益范围较大的公品，如大中型水利设施建设、防洪设施、道路、桥梁、河道等由联邦和州共同提供。外溢性较大，受益范围可由地区达到全国的如农技推广等公品则由联

17

邦、州和地方共同提供。而受益范围主要局限在地方的教育、公共安全、医疗机构、公园、城市修葺等公品则由地方自行提供。

欧盟农村公品供给实践主要有以下几方面：第一，在立法上，颁布《关于欧盟农业指导与保证基金支持农村发展条例》来促使各成员国重视对农村公品的供给，包括落后地区的基础设施投入，环境保护和教育等具体项目。第二，在基本公品建设上，欧盟各国在农村建有发达的高质量公路网，完善的农产品市场及发达的市场信息网络，还有水利电力工程，使农村生产生活非常便利。农业科研和推广是欧盟各国重视的又一领域。法国、意大利和丹麦以领导和投资为主，建设了集农业科研、技术教育、咨询、推广和技术培训等项目于一体的农业技术推广服务体系。第三，在供给责任划分上，德国的全国性公品如联邦公路、教育监管、社会福利等由联邦提供；教育、地方治安、义务教育等由州负责；而地方市政建设、养老、入托、文化等地方受益的公品由地方负责。另外，德国《基本法》还规定国家财政具有“均衡联邦不同地区经济实力”和“保持生活水平一致”的责任。

2．印度和泰国的农村公品供给实践

印度和泰国都是发展中的农业国，农村公品供给不够充足。

印度约10.2亿人口中，有大约7.3亿生活在农村，直接或间接以农业为生，但是受经济发展水平以及工业化进程的，对公品资金的投入都不足，所提供的公共服务有限。第二，印度承担了绝大多数公品投资责任。从上世纪中期以来，印度一直致力于制定各种农村发展来发展农业，改变农村面貌，例如农村综合发展计划、最低需求计划、农村青年培训和自我雇用计划等。这些由、邦、县和乡负责实施。直到90年代中期以前，大部分农田水利设施都是由直接投资，之后才对私人开放；在农业技术领域也投入大量资金领导技术开发、培训和推广。第三，印度主要致力于生产和生活基本公品的供给。投资修建水坝、池塘、提灌站、改善仓库、建立粮食缓冲储备，实施“给茅屋送光明计划”、“公路发展计划”、电信和互联网建设；印度还通过提供专项经费，组建学校和推广组织等专门机构，提供集开发、教育和推广于一体、从到实验室，再到田间有序运行的技术服务体系。第四，印度对农村义务教育的重视度很高。根据印度1978年调查结果，

18

90.93%的初级小学在农村地区，83.78%的高级小学在农村地区，并且小学教育免费，贫困子女有教育补贴。第四，第三部门和私人企业在农村公品供给方面有所发展。由于印度大力扶持，例如税收和信贷的鼓励，通过合作法确立法律地位，私人企业和社会组织参与到公品投资中来，有效缓解了资金困境。具体包括向私人企业和外商开放电力、交通等基础设施建设投资、开办农工贸一体化的合作社和私营企业来从事农产品收购、加工、运输、销售的服务，以增加农民收入。

在泰国，农业不仅是国民经济主体，更是重要出口产业，因此切实加大了对农业和农村发展的支持力度，为农业和农村发展提供较多的公共服务。泰国兴建大型水利工程、修筑农村公路和输电线路、改善农村生产和生活条件。 泰国投入资金在农村开展正规的职业教育和短期培训，为农村培养大量技术人员，提高农村劳动力素质。

泰国建立了健全的农村市场体系，有以现金交易为基础的劳动力市场、农业银行和农业合作社向农民发放贷款为基础的资金市场。各种组织、批发市场健全、价格信息畅通的产品市场。泰国还十分重视农村教育和公共医疗的发展，建设学校、医院，提供公共卫生设备；同时对医疗保障给予大额补贴。

（二）国外农村公品供给的经验总结

1．国外农村公品供给的国际比较

比较美国、欧盟、印度、泰国在农村公品供给方面的实践，总结出如下各国农村公品供给经验。

第一，各国都强调财政对公品的投资责任，并且把投资的重心放在关键公品领域。美国和欧盟这些发达国家工业化程度较高，财政资金相对充盈，对农村公品的投资也比较充足。从生产和生活基本公品，到农业信贷、保险、补贴等高级公产品，绝大部分领域为独资，印度和泰国属于发展中国家，农业发展相对落后，财政资金不足，也极力加强基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等关键领域的投资，保障农村基本公品供给。

第二，各国都充分重视和鼓励第三部门和私人部门对农村公品供给的补充作用。美国和欧盟社会组织和私人机构种类众多、发展成熟、而且可以得到农

19

业服务的补贴或拨款，表现出实力雄厚，积极参与供给农村公品，与部门合理配合共同形成完善的农业社会化服务体系的特征。印度也开始重视、并鼓励社会组织和私营机构参与到农村公品供给中来，只是这些组织机构初步发展，所提供的公共服务有限。另外，各国社会组织和私营机构的农村公共服务一般局限在非基础、非关键领域。

第三，各国都大致体现出将农村公共服务法制化的特征，而这种法制化的程度随着国家发达程度不同而不同。美国作为超级经济大国，其政治文明程度较高，民主法制健全，农业法律体系表现出由综合到具体的全面、系统、详细的特点。而欧盟各国的立法特征表现为确立统一指导性文件指导成员国进行农村公品供给。印度作为发展中国家，农村公品的供给水平很低，供给的法制化初现端倪，表现为零星立法。

第四，各国还根据公品的性质决定不同供给主体。等纯公品和大型基础设施、义务教育等外溢性较强的准公品由供给。而类似小农水、农村信贷、农作物保险和农产品产-销服务等俱乐部产品可由农场主私人、合作社或私营机构供给。

第五，美国、德国根据公品受益范围合理划分各级供给责任，大范围受益的公品由联邦和州供给，受益范围可由地方扩大到全国的由各级联合供给，收益范围主要局限在地方的由地方提供。

第六，都注重基本公品供给城乡均等化。美国和欧盟由于对农村公品重视较早，所以农村公品供给比较充足，实现了城乡基本公品供给均等化。印度和泰国也尽量增加农村基本公品的供给，向城乡基本公品供给均等化迈进。

2．国外农村公品供给供我国借鉴之处

第一，我国应借鉴国外注重农村公品投入，同时适当鼓励多元投资模式的做法。

美、欧盟等发达国家工业化程度高，农业处于相对弱势地位，因此各国都十分重视对农业的扶持和保护，再加上发达国家财政实力雄厚，各种社会组织发育好，私人资本实力较强，因此不但可以对农村公品多领域投入资金，而且还发展了多渠道投资体系。而我国是发展中国家，在国情上更接近印度，农业

20

发展落后，农村公品缺失严重，财政支农资金少，民间资本实力弱，从短期现实来看，我国应该借鉴印度的做法，充分发挥财政资金在农村公品供给中的作用，并吸取发达国家经验，根据公品的不同性质，积极鼓励多元投资方式。并将财政资金投资到生产和生活的关键领域

第二，借鉴国外根据公品受益范围，合理划分各级供给职责的做法。 美国、欧盟等发达国家具有悠久的地方自治历史，尤其是像美国、德国等联邦制国家，地方的自制权力更大。具有地方自制传统的国家往往能够根据公品的受益范围合理划分各级的支出责任，对农村公品也是一样。我国是集权制国家，行政和财政都强调上级对下级的领导，在财权与事权划分上往往体现出财权上移、事权下移的特点，农村公品供给几乎全部由基层负责。因此在财政改革中，我们应该借鉴发达国家经验，根据公品受益范围合理划分各级的事权，并使财权与事权合理化，在农村公品供给上，更强调和省级对基层的财政支援。

第三，借鉴国外将各级的支出责任法制化的做法。

美国、欧盟在市场经济发展成熟的过程中，其法制建设得到不断丰富和完善，使农村公品供给活动可以通过健全的立法给予保证，其做法值得我们借鉴和学习。但我国法制建设初步发展，农村公品供给领域几乎无法可依。因此应该先从基础性问题着眼，逐步实现农村公品供给立法的系统性和全面性。目前农村公品领域较为基础并且受到国家充分重视问题是供给责任划分问题，所以应配合分税制改革和“省管县”以及“扩权强县”的财政改革，将省以下的事权和财权划分法制化，进而实现农村公品的供给责任在各级间的划分法制化。

第四，借鉴国外充分发展第三部门，增加农村公品供给渠道的做法。 美国、欧盟和印度都已经重视或开始重视第三部门在农村公品供给中的重要性，并采取鼓励使第三部门主体和资金在农村公品供给中起到重要的补充作用，有效弥补了资金不足。我国财政资金有限，长期以来对农村公品的投入一直不足，因此也应该借鉴其他国家做法采取财政补贴、税收和信贷优惠的鼓励第三部门参与农村公品供给。

21

五、解决农村公品缺失问题对策

（一）解决农村公品缺失问题的理论依据

1．以可持续发展理论为基础，明确农村公品供给的重要意义

可持续发展的核心含义是“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益”。国民经济的可持续发展应该包括三大产业的全面、协调和可持续发展，其中农业在三大产业中处于基础性地位，因而农业的可持续发展尤为重要。首先，农业维持着国民经济的正常运行。农业处于国民经济整体产业链条最低端，其农产品为第二和第三产业的发展提供原材料，并且还承担着第二和第三产业生产的部分产品消费者的角色，因此农业的稳定发展为整个国民经济的正常循环运行提供基础性保障。其次，农业的繁荣带动整个国民经济的繁荣。从产业之间的具体关联来看，农业的繁荣首先带动与农产品相关的加工制造业和服务业的发展，进而可以带动农村经济的繁荣。而由于整个国民经济的产业链条是交错相关的，某种产业的发展具有扩散的效应，能够带动周边产业的发展，因此那些非农的加工制造业和服务业也会随着农业的繁荣而发展，农村经济的繁荣也可以通过城乡之间资金、资源、产品和人才市场的一体化带动城市经济的繁荣。从而，整个国民经济得到繁荣发展。

农业的可持续发展需要保障农村公品的供给。可持续发展理论认为，经济的可持续发展是“在保持自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大限度”。因此，社会应该为农业和农村发展提供各种所需的公共服务，包括计划生育、义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、农业科研与推广、土壤改良、农田水利、机械化等等，以提高农业生产科技水平，提高农业劳动力素质，控制农村人口数量，节约资源，保护农村生态环境，最终实现农业、农村和农民的可持续发展。

2．以公品理论为基础，引入多元主体和资金参与农村公品供给 公品理论认为公品是具有共同消费性质，具有非竞争性和非排他性

22

的产品。根据公品的特征可将公品分为纯公品和混合公品。纯公品具有完全的非竞争性与非排他性。而混合产品具有不完全的非竞争性和非排他性。理论上一般将混合产品分为两种：一种是准公品，另一种是俱乐部产品。准公品是具有不充分的非竞争性和非排他性的混合公品。这些产品利益的一部分是可分的，由所有者享有，具有私人产品的性质，另一部分是不可分的，可由所有者以外的人享有，所以又具有公品的性质。俱乐部产品是具有非竞争性，但不具有非排他性的公品。

公品理论还认为：根据公品的不同性质，可以选择不同的供给主体和资金渠道。福利经济学家认为纯公品不具有竞争性和排他性，因而具有很强的社会福利性，成本无法得到补偿，所以其他市场主体不可能投资纯公品领域，必须由作为投资主体，以税收为筹资渠道。对于外溢性较大的准公品，其他市场主体提供的积极性较小，因而也适宜由通过税收投资。对于外溢性较小，性质上接近私人产品的准公品，可以由对外溢性进行补偿，与其他市场主体联合提供。俱乐部产品由于具有可排他性，可以通过收费方式补偿成本，适合由外的市场主体提供。

3．以财政分权理论为基础，合理配置地方间事权与财权

奥茨财政联邦制的含义是：联邦制作为公共部门，应该既有集中决策，又有分散决策，各级有关公共服务的决策应该主要决定于各自辖区内居民对公共服务的需求。海曼进一步指出，财政联邦制是指各级税收和支出的责任分工。一些学者对财政联邦制的理论基础进行了论述。这些论述主要围绕地方存在的合理性进行。马斯格雷夫认为，应根据公共物品的受益范围来选择不同层级的来供给。斯蒂格勒进一步提出与相比，地方更接近于自己的公众，因此更加了解它所管辖选民的效用与需求，并且强调了“州的权利”。奥茨更进一步提出了分权定理，即假定为地方等份的提供公品，则由地方决定一个帕累托的产量更为有效。特里西更加批判了在社会函数识别上的局限性，指出公品全部由来提供的严重后果。蒂布特“以足投票”的理论则回答了人们为什么愿意在某个地方周围聚集，拥护这个提供公品的问题，在他认为，人们会采用以足投票的办法，在全国寻找最佳的公共服务与税收的组合，客观上使整个社会福利达到最大化。以上理论从资

23

源配置角度分析了地方财政分权的合理性，但从稳定和收入分配的角度看，提供宏观性的公品也是十分重要的。

我国虽然不是联邦制国家，基本不存在地方自治，并制定全国统一的预算，但是财政联邦制对我国的意义在于强调了介入对全国性公品的供给，其它公共资源配置是各级地方自己的事。而我国的情况是在农村公品事权配置上过多地强调了地方的责任，在财权的配置上却没有像财政联邦制那样强调赋予地方匹配的财权，所以应以财政联邦制理论为依据，合理划分地方事权与财权。

（二）解决我国农村公品缺失问题的具体对策

1．加大各级财政对农村公品的投入力度，弥补和财政的“缺位” 如何借鉴国外经验，发挥在农村公品供给方面的作用，应该突出两方面。一方面是强化财政的投入，另一方面是注重财政资金投入方向。

第一，强化财政的投入。财政投入的增加应该是各级财政投入都有所增加。首先应该在原则上合理划分各级在农村公品供给中的责任。应以财政分权理论为指导，根据农村公品的受益范围来确定相应的供给主体。对于受益范围涉及全国的大江大河治理、大型水利设施、农村义务教育、农村环境保护、农村计划生育等农村公品，应该由负主要责任，并与地方各级进行分担；对于受益范围跨省区的公品，常规来看，例如中型水利工程、跨区域防洪防涝设施、跨省公路等少数公品由于一般存在外溢性，应该由给予适当补助，以各省为主，与各级受益联合提供。省内跨区域受益的农村公品，例如小流域防洪防涝工程和水利工程应由省级给予适当补助，与受益县共同提供。而乡村基础设施、农业技术推广、病虫害防治等公品，受益范围多局限于当地农村，应由县级负责提供。

第二，加强财政的投入。从财政和地方财政的实力看，财政收入长期占财政总收入的55%左右，而且财政长期以来用于支农的资金比重过低，对全国性公品的供给责任承担不够。从地方财政支出对财政的依存度来看，2005年达到43.2%，可见地方财政对农村公品投资增加的潜力有限。而从各级财力来看，最近有学者研究发现，乡级基本不能承担除行政管

24

理之外的公品的供给，而县级基本能够承担义务教育、卫生、农业服务、水利、公路等农村事业经费。大部分农村公品的供给资金主要依靠省级的专项转移支付，中西部地区更是主要依靠的转移支付。所以应该使财政支农资金逐年增长，并且要呈加速增长，同时要保证支农资金占据国债收入一定规模。

第三，注重财政资金投入方向。国外经验告诉我们，财政资金应投入到关键领域，在关键领域起主导作用。关键领域是指生产和生活性公品中的基础设施和可持续发展性公品，包括农田水利设施、防洪防涝工程、农业技术推广、公路网和电网、自来水、电信和社会保障、环境保护、公共卫生、义务教育等公品。这些公品是农村生产、生活正常进行以及实现可持续发展的基本条件，对农业发展、农村经济振兴和农民收入提高，以及农村未来的发展前景起着非常关键的作用，我国农村地区占国土面积的大部分，农村人口占总人口的大多数，农村和农民的稳定关系到全国的稳定，因此，必须保证这些关系到农村稳定发展的公品的供给。投资方式应根据本国财力状况，选择独资或由投资为主，适当引入市场资金，对市场投资进行监督。

2．坚持主导地位，适当引入第三部门参与农村公品的供给 国外经验和现实国情提醒我们，多元化的供给主体和资金来源不但是我国农村公品供给方式的未来发展方向，同时也有助于我们解决现实财政资金不足，农村公品供给主体和资金渠道过于单一的问题。

多元化的含义包括三个方面：第一，供给主体类型和资金渠道多元化。国外经验告诉我们，供给主体除了以外，还应鼓励第三部门和私人部门提供公品。第三部门是在与市场之外的第三方力量，农村非营利性合作组织、社会组织等都属于第三部门。私人部门主要包括农民个人的联合，有实力的个人和私营企业。资金渠道随主体不同而分为资金和市场资金。第二，供给主体的责任多元化，供给主体的责任可以分为提供责任和生产责任。提供责任主要由承担，而生产责任则可由、第三部门和私人部门承担。第三，不同的主体合作方式的多元化。合作方式可以分为大体三种形式：与第三部门或私人企业合资形式或者出资，由第三部门或私人企业作为具体的生产者，又或者作为监督者，委托或鼓励第三部门及私人企业共同承担。

25

发展多元化的供给方式应该根据农村公品性质的不同选择不同的供给方式。对于农业发展规划研究、农村环境保护、农业基础科学研究等农村纯公品，由于具有完全的非竞争性和非排他性，因此应选择供给的方式，由承担完全的供给责任和投资责任。对于义务教育、公共卫生、社会保障、农业科技成果推广、病虫害防治等外溢性较大的准公品，同时是农民必须的、生产性和可持续发展性关键公品，所以也应由保证供给。对于农村高中、职业教育、乡村水利灌溉、村内道路建设和电网等利益几乎完全内部化的俱乐部产品，可以通过收费或集资的形式实现排他性，使成本得到补偿，所以具有第三部门和私人部门供给的可能，可以采取加以引导和鼓励。对于外溢性比较小，性质上接近私人产品的准公品，如农村电信、有线电视、自来水等，理论上可以选择由承担全部供给责任和投资责任，或者由政采取财政补贴、税收优惠等方式对外溢性进行补偿并对产权进行保护，鼓励第三部门和私人企业对农村公品，但是由于这些产品中很大部分属于基础设施，是农村生产和生活基本条件，规模大、投资大、成本高、利润低，所以就我国目前民间资本力量弱小，对这类农村公品需求量大的情况，适合由采取财政补贴或税收优惠的手段对外溢性进行补偿，鼓励国有企业提供。但如果是类似成人教育、农业机械设备投入等小规模的集合消费特征不强的准公品，则适合由制定优惠，鼓励私人捐赠、农户联合提供、或鼓励第三部门或私人企业进行提供。

3．深化“省直管县”和“乡财县管”的财政改革，扩大县级财权财力 首先，“省直管县”和“乡财县管”改革能够缓解县乡财政困难。 “省管县”和“乡财县管”的核心都是调强县的公品供给责任。压缩财政管理级次能够有效解决过去五级财政管理级次下，财权层层向上集中的弊端。“省直管县”改革增加了县级的经济管理权限和县级的可用财力，能够有效解决县乡财政困难，增加其提供公共服务的能力。自分税制改革之后，省以下财权的划分主要是对共享收入的划分，基层没有税收立法权、举债权，收入主要靠共享税收入和规模较小的税种。然而，省以下税收的划分由于缺乏制度保障，因而出现“层层扒皮”的现象，即在税收和转移支付的分配中，上级层层挤占下级财政收入，财政级次越多，这种情况就越严重。而三级财政管理级次形成了-省-县（地市）的财政分级模式，地市与县在财政上是平行关系，地市只就其

26

本级辖区进行财政收支活动，作为基层的县不再和地市发生财政隶属关系，直接与省财政进行收支结算、转移支付划拨等财政活动，有效避免了地市对县级财政收入的挤占。同时，也提高了县在公共服务和经济管理方面的权限，间接增加了一些经济管理权限带来的县级财政收入增加，因此这种改革有利于增强县级财政收入。“乡财县管”弱化了乡镇财政的权限，将财权上移到县，使乡镇财政置于县财政的统一管理和监督之下，规范了基层财政收支，减轻了农民负担，将农村公品的供给责任上划，使农村公品的供给处于公共财政覆盖之下，同时近年来，和省级都对农村公品的供给加大了转移支付的力度，对县级财力起到增加的作用，有效解决了农村公品供给资金不足的问题。

其次，从财政学角度，解决“省直管县”和“乡财县管”改革中的困难。 要想充分发挥“省管县”和“乡财县管”的财政改革在解决基层财政困难，增加农村公品供给中的作用，就要解决其在试点推行中面临的突出问题，以便加快改革进程。 “省管县”推行过程中的主要问题是县与地级市财政利益的竞争。“省管县”改革之后，市财政不能再对县财政向上集中收入，而且，省赋予县级的部分经济管理权，部分是从地级市中剥离开来的，同时，部分地级市还无偿承担着对县级的经济发展提供某方面指导责任，因此地级市成为了财政改革的利益流出部门。因此在现实改革中，出现了部分地级市将县变区的做法，以及就某些养路费、车辆规费等收费市县相争的现象，或者在市让出某些权利后，责任也一起甩出的现象。解决此问题就需要进一步理顺市县的关系。

一方面，必须对市与县的关系做严格清晰的界定。在行政管理上，市是县的上级，对县有行政工作领导权，但在“省管县”的财政中，市与县在财政级次上是平行的，市财政只是起到对县财政工作监督、支持和指导的作用，而不是县财政的“婆婆”，市必须完全下放规定应下放到县的经济管理权，坚决杜绝市县争利的情况，同时，市财政对跨区公品供给的配套投资责任，和对县财政活动的各项规定内义务也必须执行。

另一方面，省财政应该充分考虑到市财政作为“省管县”改革的净利益流出部门，又无偿承担着对县的各项公共责任，其利益受损的情况，制定长效机制，给予财政收入紧张的市必要的财力补偿，并且为地级市对下属县承担区域性责任配置必要财权。

27

充分发挥乡财县管的作用关键是增加县级的可用财力。因为乡财县管的直接动因是农业税取消后，乡镇自有财力严重不足，需要依靠县财政分配资金才能维持机构正常运转，尤其是农业县。这样就加重了县财政的负担。而在县级财力紧张的情况下，乡镇提供公共服务的能力也随之大大减弱，甚至自身运转都非常困难。所以针对这种情况，应该加大县级财政的财权配置，具体的措施应该有两方面。一方面是在基层地方税体系建设上，配合“省管县”的财政改革，趁热打铁，加强地方税种建设。周琛影等学者研究发现，各个主体税种对各级财政的重要程度是随着财政级次的降低而降低的，、营业税、企业所得税、个人所得税四税合计占省级财政比重分别为76% ,占地市财政比重为63% ,占县级财政比重为55% ,占乡镇财政比重为53% ,呈现逐级下降趋势。以上数据显示，在基层税收收入中，有一半的收入要依赖分散的小税种。因此应该充分利用现有条件，在基层已有的小税种中，构建主体税种，借鉴国际做法，培育财产税种作为基层主体税种。具体做法是可以将现行的房产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并为房地产税,将车船使用税与车船使用牌照税合并,长期可考虑开征遗产赠与税。另一方面在转移支付上，和省级针对全国性税费改革造成的基层财政收支的巨大缺口，应进一步加大对农村公品供给的转移支付力度，同时减小基层的上解比例，对地方的税收返还也应尽量留给基层，为县级承担乡镇的支出责任匹配可用的财力。

4．加快间财权与事权划分的法制化进程，规范地方间的财权事权关系 正是由于省以下财政关系中，各级的财政收支关系缺乏法制化的划分，从而为上下级在财政收入与支出方面的竞争提供了博弈空间，上级利用行政管理上的优势地位，层层向上集中财力，向下推卸支出责任。解决此问题，需要借鉴国际经验，将省以下的财政收入与支出责任用法律固定下来，减少博弈空间。

地方间收入与支出划分的法制化的初步构想是首先实现收入与支出划分的合理化，在此基础上，进一步实现收入与支出划分的法制化。

首先，收入与支出划分的合理化。

收入划分应遵循的基本原则有收入划分应与支出责任相匹配原则，彻底原则，平衡原则。收入与支出责任相匹配原则是指总体的收入划分结构应与支出划

28

分结构一致。彻底原则是指分税制的税种划分应尽量彻底，减少共享税种的数量。平衡原则是指各级地方也应该享有不同等级的税收立法权、税政调整权，并且应该建立本级的地方税收体系。

具体划分中应注意解决的关键问题是地方财力薄弱问题。总体思路是应按照收入划分原则，根据各级支出责任合理调整地方间的财力划分。一要调整税收立法权，我国现有税收立法权和大部分税种的税收调整权集中在，不利于各个地方因地制宜的调整税收，增加地方财力，因此应该逐渐赋予地方一定限度内的税收立法权和税政调整权，使不同级别根据本级享有的不同权限和本级财力需要，开征新税种，或对现有税收征收额度或优惠进行调整。二要改革合并现有基层零散税种，建立以财产税为主体税类的地方税体系，使地方财力有稳定的保障。三要在税源划分上向基层倾斜，减少省属和市属企业的数量，扩充县级的税源。

支出划分应遵循的基本原则有受益原则、效率原则、能力原则、权利与支出责任相统一原则、明晰细致原则。受益原则是指根据公品的层次性，按照谁受益、谁支出的原则，将支出责任在各级地方间合理划分。效率原则是指当一种公品的受益范围可能由本级地区扩大到上级地区甚至全省，从而使各级都具有支出责任时，应把支出责任委托给最近一级，保证这种产品的供给效率，上级通过转移支付对此级给予支持。能力原则是指当公品的受益范围超过一定区域时，由受益地区对管辖范围内的事务承担支出责任，超出部分可有上级予以协调。权利与支出责任相统一原则指各级的公共服务决策权应尽量与本级实际承担支出责任大小相一致，避免上级利用公品供给的决策权把本级应承担的责任甩给下级。明晰细致原则是指各级支出责任的划分应避免笼统、粗略以及模糊不清，应尽量减少事权交叉，对于交叉的部分，各级应承担的责任要尽量明确细致加以规定。

具体划分中应注意解决两个主要问题，第一个问题是按照支出划分原则，合理增加省、市级的支出责任。我国当前支出责任主要由和地方承担，省市承担的责任比重过小。的实际支出只占25%-30%，低于发达国家发展中国家以及转型国家的平均水平，省级承担的比例是25%-30%，市和县承担的比例高达50%-55%，远远超过发达国家、发展中国家和

29

转型国家的平均水平。尤其在农村公品供给中，许多本应由和省市承担的支出责任都甩给了基层。所以要根据支出责任的划分原则，在增加直接支出责任的同时，在省以下的地方支出责任划分时，增加省和市的支出责任，使各级支出责任与各自供给的公品受益范围基本相当，改变基层承担的支出责任过重现状。第二个问题是减少省以下地方的事权交叉，尽量使地方间提供的公共服务显示出层次性，并且对交叉事权划分应尽量明确和细致，以保证各级支出的高效性。首先，主要依据受益原则、效率原则和能力原则将公品的支出责任进行大体划分层次，不同层次的公品之间应有主体层次界限，并据此从总体上明确各级相应的支出责任。其次，对各级交叉的事权应本着能明确和详细划分的尽量明确详细划分，不能直接明确，需要各级共担的，也应尽量明确各级的责任，以使省以下支出责任划分尽量明晰、详细。

其次，地方间收入与支出划分法制化的初步探索。

我国目前各级财政收入与支出的法制化程度很低，立法分散，法律效力低，仅见于、预算法和的个别行政性法规。省以下地方间的支出划分更是缺乏法律保障，行政性法规主要是财政部的《关于完善省以下财政管理有关问题的意见》。加强省以下财政收支法制化应该初步解决两方面问题。一方面是立法主体和模式选择问题。财政收支划分在国家政治经济生活中的重要性决定了财政收支划分法律应该属于财政基本法，因此在立法主体选择上应该选择国家最高权力机关作为全国性财政收支划分法的立法主体。而省级对省以下财规进行的补充性立法则应由省级人民代表大会进行。立法模式应该选择专门性立法。因为我国法制建设不完备，各方面立法都刚刚起步，不适宜通过修改和其他法律对财政收支进行细化的修改，而且有利于在已有的财政性法规的基础上进行立法，同时避免了分散立法容易产生的法律规定矛盾冲突。另一方面是立法原则问题。立法的原则也就是必须遵从财政收支划分基本原则，使财权和事权得到合理划分，在此基础上进行财政收支的法制化。

5．完善省以下转移支付制度，保证农村基本公共服务均等化

省以下转移支付的改革包含在整个转移支付制度改革过程中，部分改革需要通过整个转移支付制度改革来实现。

30

首先，改革纵向转移支付形式与结构。应将现有的各种形式逐步规范为一般性转移支付形式和专项转移支付形式，并增加一般性转移支付的比例。原因是现有的转移支付形式是伴随着财政改革形成的，其目标定位很模糊，很大程度是为减少财政改革阻力，解决改革的具体困难而设定的，并不以均等化为主要目标。而解决基层财政困难和建设与国际接轨的转移支付制度需要以均等化为目标，但是现有的转移支付形式只有一般性转移支付在地方间财力均等化方面起主要作用，其他形式的作用随着财政建设的推进，弊端日益明显。因此，需要对转移支付形式进行改革，同时，鉴于一般性转移支付在均衡财力差距方面的显著作用，应增加一般性转移支付的比例。

具体做法应该是一个循序渐进的过程，应该把转移支付的形式和结构调整结合起来进行。对各种形式的转移支付，应本着能改革的尽量改革，不能改革的逐步淡化其作用，再逐步取消的原则进行。税收返还、原补助和上解以及结算转移支付是为了减少财政改革阻力、保护地方既得利益而存在的，其加剧地方财力不均的弊端越来越大，所以应该最终取消这两种形式。具体做法可以是：在结构的调整中，率先降低最终要取消的三种转移支付的比重，尤其是当前占有转移支付较大比例的税收返还的比重，逐渐弱化这三种转移支付的比例，提高一般性转移支付的比例，使其规模既能够维持地方财力均衡的基本需要，也不至于带来效率损失；同时将这三部分稳定的财力逐渐并入一般性转移支付，先将这一部分转移支付作为返还地的一个客观因素，在采用因素法计算其应得的一般转移支付时适当考虑，然后逐渐淡化这部分因素的作用，直至完全取消。适当合并各种专项转移支付形式，简化专项转移支付的形式，发挥专项资金的规模效益。取消已经过时的项目，将未来较长时期内存在的稳定项目可归入一般性转移支付，并且要进一步降低专项转移支付在现行转移支付结构中的比例，使其比例小于一般性转移支付，以保证转移支付的结构发挥均等化功能。

其次，完善省以下纵向转移支付的管理。重点应该在分配方法和分配程序的规范上。改变专项资金多头审批的现象，在现有的各个资金管理和审批部门中，选择一个具有代表性的权威的机构作为从到地方的专项资金审批和管理机构，容易制定统一的管理和分配秩序。而分配秩序上，应结合转移支付制度的规范化，对专项资金设置客观的因素作为分配基础，减少讨价还价的可能，也可

31

有效遏制上级对下级专项资金的挤占。同时，加强转移支付划分程序的规范化、透明化建设，增加专项审批的透明化、减少寻租的空间，防止削弱转移支付对增加基层财力的作用。在专项转移支付使用的监督方面，主要是通过本级和上级财政通过预算考察资金是否按时拨付到位，并对资金使用全过程进行监督，防止资金挪用。同时，可以以专项资金的运用经济效率为依据，把效率和下年专项资金的获得或者其他专项项目审批挂钩，激励高效率地区、督促低效率地区。

再次，鼓励条件成熟的富县对穷县财政帮扶。可行性在于地方在实施横向转移支付中有其自愿性。如果用福利经济学进行分析，假设地方追求本地区社会福利最大化，则地方的社会福利由私人部门资源和财政资源两部分决定。当一个地区对与它经济联系较强的地区进行部分财政转移支付时，由于其私人经济部门创造性较强，可以创造较多社会福利以保证当地社会福利总水平不下降，而被支付的省份由于公共事业得到发展，将激发私人经济部门巨大活力，以促使本地经济得到发展，长期来看也将促进支出地区经济的发展。因为当这笔转移支付被用于与支出地经济联系较强的公共服务时，这种反促进作用会更大。推而论之，县域之间的财政帮扶有存在的可行性。但实施中应注意以下几个问题：一是帮扶的县域之间最好临近，临近的县之间经济联系往往较强，而且还可以充分利用公品的外溢性，二是帮扶的县一定是经济联系比较强的县，这样经济的反促进作用才会发生较大作用。三是最好选取曾经有过财政帮扶基础的对子县进行实施，在支付方式的选择和协商办法上都有经验可循。

6．建立农村公品支出绩效评价机制，提高农村公品供给效率 针对农村公品供给资金使用缺乏效率的现状，应建立农村公品供给资金支出绩效评价机制。农村公品的支出是财政支出的一部分，其绩效的评价也应包含在支出绩效评价之内，且农村公品的支出主要由地方承担，因此应从省以下支出绩效评价制度的完善入手解决。

首先应该加强对支出绩效评价工作的立法，我国支出绩效评价工作刚刚起步，缺少相关立法，而从支出绩效评价的重要性和国际经验来看，应该制定全国性的支出绩效评价法律，指导各地方开展地方支出绩效评价工作，增强各地评价工作的规范和统一性。

在评价主体方面，针对现有各个主体责任不明，职权交叉的现象，应对各个

32

主体的责任加以明确分工，共同承担支出绩效评价责任。审计部门更应该起到技术上的审查和监督作用，对各个预算单位的支出绩效进行技术上的评价，汇总形成对财政预算各部门完整的审计报告，报送给本级、和财政部门。部门作为权力机关有权对各部门的工作进行掌握，应会同制定绩效评价办法和实施细则，监督评价过程，应用评价结果。本级财政部门应负责评价结果的具体应用，把各部门的支出绩效评价情况与下一年度的预算安排挂钩，实行适当的奖惩措施，促使各部门提高支出绩效。

在评价原则方面，应按照支出绩效评价的内涵，把支出是否“值得”作为绩效评价的核心原则。具体说，与传统“养人财政”相比，现代“养事财政”的预算观是花钱买服务，因此注重的是服务的效果。人民和公共职能部门是一种公共委托代理关系，与公共委托代理关系相适应，在管理上采用的是目标——结果导向管理模式，因此决定在绩效评价方面采用的是投入——结果评价。也就是用纳税人投入的资金购买了公共服务，得到的结果是否达到预期目标，来评价这笔投入是否值得。所以绩效评价的原则是效益原则。

在绩效评价的指标设定方面应遵循几个基本原则。一是具有可操作性，指标的选取一定要考虑现实中能收集到的信息，简便易行，节约收集成本。二是指标的选取既要兼顾全面性和层次性，又要具有代表性。三是指标的选取要符合科学逻辑论证，具有客观性、严禁随意和主观。四是不同地区的指标和同一地区上下级的指标之间的差别尽可能小，便于比较和汇总。五是应注重内部效益和外部效益相结合。公品的供给往往具有利益外溢性，是公共服务具有超出一定范围的外部效益，因此评价指标的选取既应该反映内部效益又应该反映外部效益。六是注重定性指标和定量指标相结合，由于不同的支出项目反映的结果千差万别，所以指标应既包括定性结果也包括定量结果。

在指标的应用上，各地和要制定相关的绩效评价结果实施细则，按照激励与约束相结合的原则，委托财政部门对各预算单位实施评价结果，在预算安排上奖励绩效高的部门，约束绩效低的部门，促使各预算单位改进工作效果，节约财政资源。

33

参 考 文 献

[1]杨静．农村公品供给问题国外研究述评

[EB/OL]．http://www.gjmy.com/html/JJLW/JJXLW/2008/12/19076.html，2008-12-29． [2] 吴青梅．农村公品供给现状分析与创新[J]．安徽农业科学，2007，(10)：588-090． [3] 基层农业技术推广公共服务机构建设中需要解决的问题[J] ．红旗文稿，2009，19． [4] 闻育旻．审计署发布10省区市财政支农资金审计公告（全文）（2）

[EB/OL]．http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/05-20/1700910.shtml ，2009-05-20． [5] 课题组(宁夏财政研究中心)．提高财政支农资金使用效率问题研究[J]．地方财政研究，2007（7）．

[6]江西省上饶市关于进一步深化乡镇机构改革的调研报告

[EB/OL].http://www.fjbb.gov.cn/html/9/1287/24035_200121030_1.html, 2008-09-10. [7] [1][2][3]中国卫生统计年鉴[EB/OL]．http://www.moh.gov.cn，2009-08． [8]

[4][5]

中国城乡义务教育差距:经费投入/办学条件/教师水平比较

[EB/OL]． http://cn.chinagate.cn/reports/rlfzbg/2008-12/29/content_17025129.htm， 2008 -12 -29 ． [9]

[6][7][8]

孙璐．关于缩小城乡公共卫生服务差距的思考

[EB/OL]．http://city.cctv.com/html/lilunguancha/5e59a0496811e60a9320adb561b0522d.html ，2009-11-26．

[10]中国城乡基本社会保障差距：基本社保体系中心仍在城镇[EB/OL]．http://www.21gwy.com/fz/shfzgc/a/7730/757730.html． [11]基本社会保障的城乡差距主要表现在哪些方面？

[EB/OL]．http://theory.people.com.cn/GB/68294/117763/7026208.html ，2008-03-20． [12]农村环保工作和城市环保工作差别大

[EB/OL]．http://www.hbzhan.com/news/Detail/9275.html ,2009-5-23 ． [13]综合规划司．全国农村公路通达情况专项调查主要数据公报

[EB/OL]．http://www.moc.gov.cn/2006/moc2gov/zhengwugg2gov/200706/t20070618_277269.ht

34

ml. ，2007-06-18.

[14] 张雅光，田玉敏，赵艳芹，等．公品供给的城乡差异及调整对策[J]．农业现代化研究，2006(5)．182-185．

[15] 付 诚，冯文静．税费改革背景下的农村公共物品供给问题研究[J]．社会科学战线，2009，(1)．196-201．

[16] 布茂勇，魏庆山．税费改革后农村公品供给不足的对策研究[J]．乡镇经济,，2005，（6），38-39．

[17] 王新勇，翟年祥．取消农业税后的乡镇财政困境及[J]．乡镇经济，2006，（7）．58-61． [18] 高焕喜，吴炜峰．发展县域经济,实现城乡统筹[J]．上海市经济管理干部学院学报，2007，（3）53-58．

[19] 霍秀红，杨艳玲．我国城市社区公品供给探析[J]．青岛党校青岛行政学院学报，2006，(4)．

[20] 何建春．农村公品非供给及其前提条件[J]．价格月刊，2007，(10)：-67． [21] 成丽英．促进农村基本公共服务发展的思考[J]．中国农业资源与区划，2006，（12）：51-54．

[22] 刘流．完善财政促进县域经济发展[J]．贵州师范大学学报，2005，（6）：59-． [23] 倪志良，原俊，邓孝淙．农业税取消后县乡财政的实地调研与对策研究[J]．税务研究，2007，（1）．69-73．

[24] 李春，彭国甫．当前我国县乡财政问题的成因及治理对策[J]．当代经济管理，2005，（8）：84-．

[25] 李萍．完善省以下财政转移支付制度缓解基层财政困难[J]．改革与战略，2007，（s1)：19-21．

[26] 余家凤．规范我国财政转移支付制度的思考[J].统计与决策．2006，(10)：122-124． [27] 孔祥慧．基于构建和谐社会的财政转移支付制度改革[J]．经济问题，2008，(8)： 26-27． [28] 鹿玲玲．完善转移支付制度，协调区域经济发展[J]．价值工程，2007，(7)：145-147． [29] 高琳．我国建立横向财政转移支付制度的一个模式[J]．地方财政研究， 2008，（7）：13-28．

[30] 2009年财政预算：返还和转移支付预算

表.http://finance.jrj.com.cn/2009/03/20183530793.shtml ,2009-03-20.

[31] 廖红丰,尹效良．农村公品供给的国际经验借鉴与对策建议[J]．现代经济探讨，2006，

35

（2）．48-50．

[32] 李燕凌，曾福生，匡远配．农村公共品供给管理国际经验借鉴[J]．世界农业，2007，（9）：19-22．

[33]国外农村基本公共服务范围及财政分摊机制

[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/preview/mof/zhengwuxinxi/guojijiejian/200808/t20080815_63357.html.

[34] 何丽双，林木西．发达国家农村公品供给的经验与借鉴[J]．经济纵横， 2007，（7）：76-77

[35] 邵源．国外有关构建农村公品供给机制的理论依据与实践经验[J]．经济研究参考，2007，（12）．

[36] 张颖．农村公品供给的国际经验及启示[J]．商业时代，2007，(36)：57-58． [37] 林万龙．不同层级财政主体的农村公共服务供给能力分析[J]．甘肃行政学院学报，2009，(10)：21-25．

[38] 陈晴．我国财政收支划分的立法研究[J]．现代财经，2007，（7）：71-77．

[39] 宋立．各级事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施[J]．经济与管理研究，2007，(4)：14-21．

[40] 周琛影,田发．财政级次与优化间税种配置[J].经济经纬，2007，(1)：133-136． [41] 傅光明．试论省直管县财政[J].农村财政与财务，2006，(7)：25-27．

[42] 杨之刚，张斌．中国基层财政改革中的级次问题[J].财贸经济, 2006，(3)：10-16． [43] 庞明礼，李永久．“省管县”能解决县乡财政困难吗?[C]． “构建和谐社会与深化行政管理改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集，2007，（11）：1212-1218． [44] 李彬,李葆华．农村公品供给与供给责任研究[J]．乡镇经济，2006.，（4）：11-13． [45] 宇．地方财政资金支出的绩效评估研究[J]．开发研究，2008，（4）：144-147． [46] 张华娟．对我国地方财政支出绩效评价现状的思考[J]．湖北经济学院学报,，2008，（4）：44-45．

[47] 黄新华．公共部门经济学[Ｍ]．上海：人民出版社，2006．157-163．

[48] 陶勇．地方财政学［Ｍ］．上海：上海财经大学出版社，2006．33-41,186-190．

36

农村公品缺失问题研究

作者：

学位授予单位：

于梦蕾

吉林财经大学

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Thesis_D291363.aspx