实行网格化立体式监管 构建和谐长效监管机制

实行网格化立体式监管 构建和谐长效监管机制

——池州市工商局贵池区分局关于网格化立体式监管模式改革的探索与实践

近年来，池州市工商局贵池区分局坚持规范执法行为，提升执法效能，在贯彻省局“两化”建设和市局“五化”监管模式改革中，我局紧密联系辖区实际情况，创造性地进行市场监管模式改革，于2005年8月份在辖区全面推行了网格化立体式监管模式。分局9个基层所的69名干部都有自己的责任区，他（她）们如同一颗颗棋子，遍布在辖区市场这张大棋盘上，尽职监管、尽心服务，充分发挥行业协会自律和全社会参与监督的作用，构筑起严密的多维立体式的监管网络，促进了地方发展和工商事业进步。

网格化监管是一种新兴的监管理念，在城市管理等公共管理领域得到了广泛应用。北京、青岛等地工商部门都积极将网格化管理的理念和模式借鉴到市场监管中，提高了对市场秩序的掌控能力。每个地方的网格化监管在实践中都有发展和创新，都有切合自己实际情况的特点。我局的网格化立体式监管模式（以下简称网格化监管），是指以监管与服务和谐统一为要求，以提高工作效能为目标，以信息化建设为依托、以市场巡查为抓手，以明晰监管职责为切入点，以综合发挥工商监管、行业自律和社会监督作用为着力点，以规范化建设为支撑，将辖区划分若干网格，所有市场主体按地理位置定位到相应的网格，实行“分片包干，责任到人”，相邻的两个或两个以上网格为一个巡查组，工商所以巡查组为单位对辖区经济秩序实施监管和执法，并充分发挥行业协会自律和全社会参与监督的作用，逐步建立行政执法、行业自律、社会监督和群众参与的综合市场监管机制。网格化监管使得行政执法由平均用力，遍地撒网转变为知已知彼，有的放矢；由事后监管转变为事前防范；由被动的滞后监管转变为积极的主动履职；由依赖请示汇报监管转变为主动依照规程要求监管；在绩效考核上由“干好干好一个样”转变为“干与不干，干好干坏就是不一样”。网格监管管理对象由不服监管、不理解监管转变为严格自律，支持监管；社会监督

使得工商监管由孤军奋战监管转变为群防群治监管。

一、 客观分析，直面挑战，网格化监管是形势需要的选择

社会主义市场经济的迅猛发展，迫切需要工商执法由“传统管理型”向“监管执法服务型”转变。我局勇于直面形势发展的挑战，客观分析存在的问题，确立了网格化立体式监管的改革思路，克服工商监管转型中面临的下列困难：

1、执法主体与市场主体数量严重失衡。近年来，市场经济蓬勃发展，市场主体数量不断增长，市场主体的类型日益多元化，交易行为日益复杂化，违法行为日益隐蔽化。而作为执法主体的工商部门由于正常的新陈代谢，严把公务员进口关等原因，人员数量有所减少，人员的素质虽比以前有所提高，但仍难以面对日益严峻的监管挑战。如我局现有80%的监管力量投入到基层所，也仅有69人；而监管对象达15000余户，辖区面积达2516平方公里。

2、“问责”风险为不断加大。几年来，以阜阳奶粉事件为代表的各类责任追究事件，给各职能部门敲响了警钟。随着“问责”制度的不断强化，群众的要求越来越高，外部环境的制约越来越紧，工商部门所承担的责任风险越来越大。必须进一步强化我们全体干部特别是领导干部的责任意识和风险意识，下大力气提高监管工作的预见性和精确度，有效规避因市场主体准入把关不严、流通领域商品质量监管不到位、消费投诉举报处理不及时等带来的行为缺位失范等“问责”风险。

3、传统监管模式执法反应不快速。传统的监管模式存在基本经济户口数据底数不清，监管动态信息来源少，传递渠道不畅通，指挥系统不灵敏，单打一难以形成具有威慑性的合力等问题，上级部门在遇到突发事件时，无法科学快速地决策，合理有效地进行处置。

4、传统监管模式效能责任不清。在传统的监管模式下，片管员主要是承担执收任务，缺乏综合监管的意识和能力。遇到问题时习惯绕道走，不注重抓防范除苗头排隐患，满足于报喜不报忧。内部分工与协作不顺畅，监管组长、分管所长、所长以及局领导，由于没有具体明确的责任连带追究制度的制约 ，都乐于当好好先生，不注重防危杜渐。由于责任不明确，在考核时定性与定量分析缺乏操作性，容量产生推诿扯皮，争功诿过现象，造成效能低下。

5、工作的主观能动性差。在传统监管模式下，习惯于分兵把守，单一监管，泾渭分明。基层执法人员日常工作比较机械，上级推一下，下级动一动，不推不动；部分没有具体任务的中层干部习惯于只当指挥员不当战斗员，结果容易形成“做的做、看的看，一级向着一级看”的消极被动应付工作的局面。

6、外部环境发生了改变。一方面，法制不断健全，人民群众的法制意识和能力不断增强，社会监管越来越到位，对执法部门的要求越来越高；另一方面，不法分子对法规的研究也更加深入，违法行为也更加具有迷惑性，对普通群众具有较强的蒙蔽性和欺骗性，容量混淆视听，影响群众对工商执法的理解和支持。

二、夯实基础 ，理顺机制，全力推进网格化监管

网格化立体式监管是一项复杂的系统工程，我局立足于现有的管理资源基础上，对传统的监管模式进行取舍、改造、整合、创新，坚持夯实基础，理顺机制，举全局之力，确保了此项改革的顺利推进。

1、提高思想认识。我局通过多次召开干部职工大会，组织干部职工开展大讨论，深入分析工商监管面临的挑战，使全系统人员增强了危机感和使命感，认识到网格化监管改革

不是可有可无，而是工商转型的需要，势在必行，迫在眉睫，被动就会陷入困境，主动就会赢得先机。

2、科学划分网格。按照市场监管层级责任制的要求，将辖区按照“边界明确、工作量相对均衡、相邻网格间便于协作配合”的原则科学划分网格，网格分为1个局级网格、9个所级网格、19个监管组网格，69个片网格；重点是划分片网格，合理确定网格监管责任人，明确监管职责和管理目标，实行“分片包干，责任到人”；统分结合，分合有度，相邻的两个或两个以上网格为一个巡查组，工商所以巡查组为单位对辖区进行监管。在科学划分网格的基础上明确工作目标。分局设定了10项具体的网格管理目标，包括网格内法制宣传、市场主体规范管理、交易和竞争行为规范、群众举报和消费者投诉处理情况、重要商品和要素市场的监管、有形市场的管理，使网格责任人日常工作有了努力方向。

3、明晰监管职责。“网格化”并非只是单纯的“分片包干”，而是以 “网格”的形式来做到职能的主动履行和各级别责任的自觉落实。分局领导至工商所片管员，均签订了监管责任书，细化了监管职责。网格责任人员是网格内市场监管直接责任人，是网格化立体式管理的主要承担者，在具体的市场监管工作中，负有全面监管的责任，对网格内出现市场监管不到位现象承担直接责任。 巡查组其他成员是非本人直接负责的其他网格监管的协作人，负有协助网格直接责任人监管的职责，对网格内出现市场监管不到位现象承担连带责任。分管所长或巡查组组长是网格内市场巡查的主要责任人，对网格内市场监管执法负有组织和督促职责，对网格内出现市场监管不到位现象承担主要责任。工商所所长是网格化立体式监管的领导和组织者，在本所范围内全面推行和实施网格化立体式监管负有监督、检查的职责，对本所辖区内出现市场监管不到位现象承担主要责任。市场规范管理科负责全局系统网格化立体式监工作的组织实施，针对网格化立体式监管工作的各项制度进行建立和完善，负有对基层所加强业务指导和督促的职责，对本局范围内出现市场监管不到位现象负有相应责任。相关科室（区协会）按照各自职责对网格化立体式监管工作进行

业务指导和配合，对本局范围内出现市场监管不到位现象负有相应责任。

4、强化基础建设。拴心留人的干事创业环境是网格化立体式监管改革必要的物质基础。分局机关和下属9个工商所全部拥有了自己独立的办公楼，办照厅、微机室、档案室、农村所的小食堂、小浴室等一应俱全；分局和各工商所都组建了局域网，接入了宽带网；执法装备日益现代化，9个工商所均配备了统一的执法车辆、数码相机、微机、复印机和打印机。同时，在福利在实行倾斜政策，农村所比城区所，城区所比局机关，职工福利每年分别要多几百元。

5、规范业务流程。积极推进规范化建设，借鉴ISO9001：2000质量管理理念，规范业务工作流程，建立业务工作程序化运行机制。力求使\"交叉、重叠、繁琐\"的管理环节做到\"简明、统一、高效\"；实施过程监控，从建立质量记录机制、纠正预防机制、内审机制3个环节入手，建立起严格规范的监督制约机制。网格化监管作为一把手工程，注重统一工作标准，加强内部职能协调，整合管理信息等资源，做到全局一盘棋。

6、健全工作制度。印发《池州市工商局贵池区分局网格化立体式管理暂行办法》、《池州市工商行政管理局贵池区分局市场监管层级责任制实施细则》，细化了责任追究奖惩兑现办法；并修改分局《若干管理制度》，提供责任追究的配套支撑，形成了较健全的制度保障体系。

7、创新工作平台。信息化建设为网格化监管的成功推进提供了强大的科技支撑。分局建设了贵池红盾信息网和池州企业信用网，将辖区所有登记注册的市场主体，赋予网格代码，由网格监管直接责任人负责录入数据库并及时更新。现有的15000余户在册市场主体，其中2500余户食品经营户均确定了网格管理责任人。工商执法人员及社会各界，登陆池州信用网，均可进行动态查询。同时，运用经济户口及收费管理系统、重要商品电子

备案监管查询系统、农资贴标销售管理系统、网上合同备案系统、网上广告备案系统、移动办公系统“六大信息系统”，初步搭建起了社会服务平台、内部办公、动态监管、长效监管、廉政和效能建设 “五个平台”。

8、实行分类监管。充分利用好网络版的经济户口及收费管理系统，按属地管理的原则，以工商所按照“谁登记、谁录入、谁检查、谁录入、谁处理、谁录入”的原则，及时、准确地录入市场主体的信息数据，认真开展企业和个体信用分类工作，发挥经济户口数据的作用，使巡查成了有源之水，认真实施分类监管,使我局基层工作人员从无序管理中解脱出来，变突击式监管为长效监管，变被动式监管为主动式监管，变盲目监管为重点监管，变事后监管为事前、事中监管，做到了“管少了”、“管精了”、“管好了”，促进了监管服务的规范，提升了工商形象。

9、加强队伍建设。我局坚定不移地实行素质教育工程。开展了以计算机信息技术应用和执法技能提升为重点的各种形式的学习培训，并出台了相应的奖惩措施现全系统人员均具备基本的微机操作能力，其中40周岁以下的职工全部通过了全国计算机等级考试。并开辟了“红盾大讲坛”，鼓励职工走上讲坛讲课，现已成功举办20期，累计有50多人次上台讲课。培养了职工的学习精神，营造了学习氛围，拓宽了知识面，锻炼了心理素质。我局还了优化人员配置。去年以来，在全系统范围内，对40多名一线职工进行了轮换交流。同时，我们综合每个人的年龄、体质、文化程度、业务水平、工作经验、日常表现等因素，进行科学组合，确定人员搭配，做到用人所长，优势互补，取长补短，倡导互帮互学，缓解了人员素质参差不齐，各有所长等困难。

10、推进行业自律。组织、指导个民协会按网格设立区域性小组或行业小组，网络责任人积极指导个民协会理事和个民协会小组长开展活动。帮助组织制定行规行约，加强行业自律，规范行业运作；利用多媒体等多种形式加强培训、教育，提高行业协会骨干的综

合素质和凝聚力，强化行业协会自我管理和服务的能力。网格责任人强化对市场主体管理与服务并重；应指导协会小组开展活动，加强法律法规和政策的宣传和学习，开展送法上门活动，每季度至少召开一次例会，努力营造经营户学法、守法、用法的经营环境氛围。建立工商行政管理信息通报制度，将行政管理中发现的行业共性问题或行政管理难以解决的焦点、难点问题，定期与协会组织加强沟通，做到信息共享，督促和指导协会组织引入自律机制，加强自我管理和自我约束。我局以食品行业自律为切入点，在每个网格都发展了个协理事或大小组长、9个工商所都指导辖区个民分会成立了食品行业自律小组，聘请企业食品安全管理员63名，充分发挥典型示范作用，推动了守法自律的诚信建设。

11、借势借力监管。“网格化”不只是纯粹以完成本职工作任务为最终目的，而是以履职为纲，致力于与行业、社会力量等共同构筑一个区域立体监管机制，将工商工作融入到社会大监管之中，促进工商工作社会化。我局以主要商业中心区域、社居委、村委会为依托，设立了300个12315申诉举报站点，构筑了横向到边，纵向到底的申诉举报维权网格，使网格执法人员有了“千里眼”和“顺风耳”；我们要求网格责任人定期和不定期地与所在网格的党委政府、社居委、村委会、人大代表和政协委员汇报工作，加强沟通，取得支持；加强与各新闻媒体的沟通，及时提供新闻线索，宣传工商职能和市场监管工作动态。将贵池红盾网和池州信用网作为重要的政务公开，双向沟通的载体；聘请了行风监督员，并定期不定期征求意见和建议；聘请食品安全社会监督员176名。外部力量支撑进一步优化了执法环境。

12、加强工作督查。作为一项革命性的工作，必须强力推进，才能破旧立新。我局坚持完善监督制约和奖惩激励机制，将网格化监管情况直接与网格责任的绩效奖进行挂钩，实行月督查、季考核、年终考评，提高了队伍的执行力。去年9月底，我局抽调了40名骨干，10台车辆，利用15天的时间，对整个辖区进行了地毯式的检查，并同时采集基础数据，对信息系统中的数据进行核对和规范，这次集中行动一举摸清了市场主体的实有数

据底数，对以后市场主体数据的动态情况更新则落实到网格责任人身上。现只要登陆经济户口及收费系统，或池州企业信用网，即可在线了解某一历史时段内的市场主体的情况，局、所领导可实行远程督查。为了提高数据的质量，今年第二季度，局领导亲自带队，深入基层所，抽查职工演示经济户口及收费管理系统，规范网格化监管的基础工作。

三、精心组织，坚持实践，网格化监管彰显成效

网格化立体式监管由于体现了以人为本、预防为主、阳光执法、科学监管及和谐发展的理念，极大地提高了市场监管能力，有效地提升了综合管理效能。我局在全省率先实行了行政性收费网络管理、银行代收和微机开票；对食品等重要商品实行了电子备案；对化肥实行贴标销售管理。我局的创新获得了国家工商总局、省局和市局及地方党委和政府的充分肯定，其中网络收费和食品电子备案被省局推广。仅05年以来，我局就荣获了全国红盾护农先进集体、四五普法先进集体等荣誉。

一是增强了快速反应能力。网格责任人进一步增强了工作责任感，做到了“六清”即：网格内各类市场主体登记情况清；缴费数额、缴费方式清；个协理事、小组长名单及相关情况清；12315申诉举报站点的基本情况清；各级人大代表、政协委员姓名、联系方式等基本情况清；居委会、村委会主任、书记名单、联系方式等基本情况清。由于信息来源广泛快捷，对相关的突发事件能够做到快速反应，提高工作效能。如今年上半年的一个下着大雨的周日，货值约5万元的假冒塑钢尚未来及卸货，即被自律小组成员举报到网格责任人，此案罚没并处7万元。

二是促进了廉政建设。由于网格内的监管信息和执法执收等行为通过互联网向社会公众公开。社会各界通过查询即清楚相关信息，能极大地增强各项工作的透明度，减少暗箱操作、徇情枉法等不正之风。我局在政风、行风和党风廉政建设中都得到了地方党委和政

府的好评，去年在区政府政风评议中获得了第一名。

三是提高了队伍素质。实行网格化监管，使网格责任人出于履职的需要，自觉地要求全面掌握甚至精通各项工商业务；掌握一定的微机操作能力，及时录入和更新动态数据库，借助信息技术提高了工作效能；由于对网格监管负直接责任，独挡一面，锻炼了统筹安排工作的能力；通过相互配合，加强沟通协作的能力。从而有助于基层复合型执法人才的成长。我局工商所职工50岁以下，做到了人人会办案。今年在查处商业贿赂案件、合同案件和利用互联网从事违法经营活动的案件上取得了突破。

四是培养了团队精神。网格化讲究分工与协作有机结合，管理资源优化配置，合理调度。既强调增强网格责任人的责任心，发挥其独挡一面的作用，又注重队伍协作执法，形成合力。网格责任人通过换位思考，能够增强大局，加强团结，更好地配合其他的网格责任人工作。机关通过网格监管，增强了业务指导的针对性，得到一线监管人员配合；资源整合，信息共享增进了各科室、各所、科室与所之间的沟通，加深了理解；局领导多次到基层征求意见实现有助民主决策。通过创造换位思考的条件，消除了隔阂，促进了和谐。

五是规范了各项工作。网格化立体式监管要求上下纵向、相关岗位横向、内外交互的信息沟通顺畅。相关的工作流程必须统一、工作标准必须统一、工作时限必须统一。这不但解决了常规性工作有规可循，有例可参考的问题，更重要的是相关责任人的本职工作完成的质量如何，必然受到来自上级、同级、下级、相对人和社会各界的监督；必然会有助于提高相关责任人的自觉性，做到领导在与不在一样干，促进了各项工作的规范化。

六是优化了执法环境。网格责任人通过日常与相关单位加强沟通，增进了相互间的理解，促进了资源共享；行业自律发挥了典型示范作用，促进了诚信建设；网上政务公开为社会监督群众参与提供了必要；适时的新闻宣传增进了社会对工商职能的了解，赢得了对

工商工作的支持。如我局马衙工商所现有职工5人，辖区达面积 397平方公里，市场主体1400余户。该所从辖区划分为2个监管组、4个网格责任区、22个协管区。选聘个协组长理事24人，担任工商联络44人员，协助网格责任人较好地开展了各项工作。如个体管理费“电子缴费”率达95%以上、行业小组加大了法律法规和政策的宣传力度，确保了辖区内食品经营户的食品备案的完好率。 再如在推行食品安全“五进十到位”工作中，实现了与13个乡镇、10个社区、215个行政村、16个校园及12个商场超市、4个市场的联动，收到了较好的效果。

七是规避了执法风险。网格化监管使得责任追究直接具体到人，并实行了连带追究，有效地激发了相关责任人的主观能动性，能够做到防患于未然，将问题消灭在萌芽状态；同时由于信息技术了利用，极大地提高了督查效能，实现了定性与定量相结合的精确督查。网格责任人在配合执法工作中通过与同组网格监管成效的对比，能自觉地见贤思齐，自我整改。实行网格化监管以来，辖区尚未发生因监管不到位而被“问责”的事件；分局多次督查的结果也表明没有发现行政不作为、消极行政和越权行政的现象。

四、积极探索，勇于创新，推动网格化监管高效运转

网格化立体式监管，归根结底是通过培育市场长效监管机制提高监管效能。网格化管理就是从细节做起，使市场监管由粗放型管理向精细型管理转变；立体式监管是立足小政府大社会改革形势下，培育借势借力的综合监管机制，为实现精细型管理提供支撑。人力、财力和物力的不足既是网格化监管改革是面临的困难，也是网格化监管所必须解决了课题。作为规范执法行为、提升执法效能的积极探索，下一步，我局决定从以下方面对网格化监管进行完善。

1、制作网格监管电子地图。目前我局已完成大部分基础数据的收集工作。下一步争取

通过计算机网络将市场主体的登记信息、监管信息和地理信息互联起来，构建一个全面覆盖监管区域，权责分明、职能到位的动态网格化监管体系。

2、开发网格绩效考核软件。将网格化监管的指标进行一定的量化，通过计算机程序进行进度提示和完成情况智能统计。我局研发的基层工商所业务监管平台已基本贯彻了这种思路，将以此为基础进行更进一步的探索。

网格化立体式监管既是我局积极响应省局\"两化\"建设号召，坚持市局\"五个满意\"标准的具体行动。我局将在科学发展观的指引下，坚持以人为本，不断规范执法行为，提升执法效能，推动网格化立体式监管模式日更加成就和完善，按照池州市局打造“五型工商”的目标的要求，促进和谐执法。