大力发展我国养老服务业势在必行
随着我国人口老龄化形势的加剧，养老矛盾日益突出。国家需要因势利导，充分调动各种资源，把握“人口红利”所提供的窗口机遇期，大力发展养老服务业，建设现代养老服务体系，突破我国的养老困境，实现社会和谐发展。
一、大力发展养老服务业是应对人口老龄化和缓解养老矛盾的必然要求
1．我国人口老龄化形势严峻
近30年来，我国人口年龄结构实现了由年轻型到成年型，再到老年型的转变，老龄化发展迅猛，并且伴有高龄化特征，养老问题已成为影响我国经济社会发展的重要战略问题。1999年，我国步入人口老龄化社会，截至2009年底，我国60岁以上老年人口已达1.67亿，占总人口的12.5%，65岁及以上的老年人为1.13亿，占总人口的8.5%。根据有关人口预测，到2015年，老年人口将达到2.13亿，约占总人口的15%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。2050年老龄人口可能增长到4.38亿，约占总人口的33%。在1999年我国开始进入老龄化社会1时，我国65岁及以上的老年人口只有8821万，占总人口的7.0%；到2008年，我国的65岁及以上的老年人口已达到1.1亿，占总人口的8.3%（图
按照联合国教科文组织对老龄化社会的定义，一个国家或一个地区的60岁以上的人口占该国家或地区人口总数的10%或以上，或者65岁以上的人口占该地人口总数的7%或以上。
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1）。预计到2025年左右，也即大约只用26年的时间，我国65岁以上人口占总人口比例将由7%上升到14%，而发达国家大多用了45年以上的时间。预计2050年65岁人口占总人口比较将超过24%，而且80岁以上的高龄老人占65岁及以上人口的比例将从2000年的14%上升到2050年的32.6%，届时我国将是一个高龄社会。在这种快速、大规模的老龄化情景下，养老问题影响到我国经济社会发展的全局。
图1 1982～2008年中国老年人口的变动
12000110001000090008000700060005000400098765432101982198719901995199619971998199920002001200220032004200520062007200865岁及以上老年人口数（万人）65岁及以上老年人口占总人口的比例（%）图
数据来源：国家统计局
我国人口老龄化是总和生育率大幅下降、人口预期寿命不断延长的结果。由于实行了计划生育，以及家庭生育意愿的降低，我国妇女总和生育率在近30年来一直保持下降的趋势，1970年妇女总和生育率高达5.8，但是到2006年只有1.8，已经低于人口再生产更替水平（图2）。妇女总和生育率降低的直接结果是新生儿减少，年轻人占总人口比例相对降低。与此同时，随着经
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济的发展、营养的改善，以及卫生医疗条件的提高，人们的预期寿命不断续延长。自新中国成立以来，我国人口出生时的预期寿命已经由1951年的41岁提高到2009年的74岁（图3），致使老年人在总人口中的比例相对增加。可以预计，随着我国社会经济的不断发展，人口寿命预期还会上升，我国人口老龄化的程度将会越来越严重。
图2 1949-2006年我国妇女总和生育率的变动情况
76543211949197019801990200020062.22.21.81.8总和生育率6.15.8。
资料来源：NPFPC
图3 1951-2009年我国人口出生时的预期寿命
807060504030414550606368697173
741951-1956-1961-1966-1971-198255606570751990200020052009 资料来源：卫生部（2009），联合国（2007）
人口老龄化将从多个方面影响到我国经济的持续增长能力。首先老年人口将会激增，社会抚养比会不断提高（图4），劳动力的负担加大；其次人口老龄化将使我国生产性人口比例相对降
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低，人口红利优势逐渐丧失；最后适龄劳动力的年龄结构“老化”将会影响到劳动生产率。上述三个方面的影响都会在一定程度上削弱经济的竞争力。
图4 我国适龄工作人口和老龄人口的变动情况（百万）
200150100501723163127923192411-5810574590-50-1001970-19801980-19901990-20002000-2010-652010-20202020-20302030-204015-59岁60岁或以上资料来源：联合国（2007）
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2.“未富先老”彰显我国应对人口老龄化的困境
发达国家进入老龄化社会时，都已经是比较富裕的国家，并且有完善的社会保障体系，而我国进入老龄化时，正处于现代化进程中，收入仍然比较低，社会保障体系也不完善，即便考虑到购买力因素，我国人均收入仍只有韩国的五分之一，美国的九分之一。“未富先老”对养老服务的性质、应对老龄化的能力、以及社会资源的配臵产生决定性影响。首先，由于大多数人口处于中下收入阶层，无法仅仅依靠市场机制满足其养老需求，因此要承担养老服务的主要责任，提供普惠型养老服务，这决定了我国养老服务具有较高的公共性。其次在目前发展阶段上，我国可动用的应对老龄化的资源受到制约，因此建设完善的养老服务体系将是一个长期渐进的过程。最后，人口老龄化导致医疗保健的长期支出必然会上升，在国家尚未富裕的情况下，这意味生产性资源的比例将会相对降低，经济增长将会放缓。如何在促进经济增长与应对老龄化之间配臵社会资源是一巨大的挑战。
3.传统家庭养老功能的弱化加剧了我国养老危机
随着市场经济的发展，以及工业化、城市化的快速推进，人口流动加快，离婚率升高（见图5），家庭特征发生深刻变化。家庭规模从1993年3.92人下降至2008年的3.16人家庭日益小型化（见图6）。单亲、空巢和1人户等家庭比例大幅增加。根据老龄委公布的《我国城市居家养老服务研究》报告，2008年我国城市老年人考察家庭（包括独具）的比例已达49.7%，比2000年提
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高了7.7个百分点。大中城市的老年人空巢（包括独居）的比例更高，达到56.1%。家庭规模缩减、居住离散、关系松散，以及代际之间的孝道、赡养、照料老人的观念日益淡化，家庭对老人提供最基本生活保障的传统不断削弱。民政部数据显示，尽管目前99%的老人选择居家养老，但是老人获得福利却呈下降趋势。在此情况下，社会化养老已成必然趋势。
图7 1998-2008年我国粗离婚率变化情况（%）
21.510.501999200020012002200320042005200620072008图7： 1998-2008年我国粗离婚率变化情况（%）
资料来源：中国统计年鉴
图8 1993-2008年我国家庭规模变化情况
43.532.521.510.5019931995199719992001200320052007图8 1993-2008年我国家庭规模变化情况
资料来源：中国统计年鉴
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4.我国应对人口老龄化缺乏有效的措施
虽然我国已意识到，人口老龄化将是我国经济社会发展面临的严峻问题，但是面对人口老龄化加速发展的趋势，我国的准备还相当不足。一是尚未从战略层面制定应对老龄化的总体部署和中长期规划，缺乏完整的体系。二是社会养老保障脆弱，养老医疗保险覆盖面窄，缺乏可持续性，滞后于养老的现实需求。三是我国社会化养老服务体系尚未成型，养老服务 业发展严重滞后，已不适应人口老龄化的要求。总之，我国需要在较短时间内，利用有限的资源，解决好庞大的人口老龄化问题和经济发展问题，需要组织并开展一场社会服务体系的建设性的，形势复杂，任务艰巨，考验着我们民族的智慧，也考验的创新能力。
二、发展养老服务业对我国经济社会之影响 1.养老服务业是养老服务体系的基础
养老服务业是老年人消费需求得以释放的重要载体和渠道，在养老服务体系中占有重要地位。目前我国专业护理院和社区长期照护中心极为短缺，专业化的护理人员严重不足，已成为建设养老服务体系的短板。在我老龄化趋势日益严峻，家庭养老功能逐渐弱化、养老社会化已是必然趋势的背景下，亟需发展养老服务业，提供专业化、社会化的养老服务，满足日益增长的养老服
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务需求，提高老年人的生活质量、使老年人共享我国经济发展成果。
2.养老服务业将对我国扩大内需和产业结构调整起到巨大促进作用，加快发展将创造巨大的就业机会
作为集生产、经营、服务于一体的、面向民生的综合性产业，养老服务业产业链长、涉及领域广。除了老年人生活照料、护理、康复和医疗之外，养老服务业还包括老年食品、用片、保健、养生、保险、旅游、文化、教育等诸多行业，发展前景十分广阔。其发展将会加大服务业基础设施改造及建设力度、创造大量的就业机会、并带动老年消费的增加，这对我国扩大内需、调整产业结构将有巨大促进作用，因此，养老服务业将会成为我国新的经济增长点。养老服务业是劳动密集型行业，对促进社会就业意义重大。许多国家或地区都把发展养老服务业作为应对国际金融危机、稳定就业的重要举措。据民政部推算，仅对失能老人的护理，我国就需要1000万名护工，但是目前全国老年服务机构的职工只有22万人，供需缺口巨大。尤其是在就业的年龄结构上，养老服务业可以解决大量的40-50年龄段人群的就业难问题。根据有关机构的调查数据，目前40岁以上的护工占护工总数的66%左右，多为失业人员或农村妇女。这部分人群的就业还将改善其家庭的收入水平和生活状况，有利于社会稳定。
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二、我国养老服务业发展的制约因素
我国养老服务业走的是一条从直接提供服务向民营养老机构提供服务的道路。特别是进入新世纪以来，随着我国开始进入老龄化社会和人们生活水平的提高，老年群体消费需求的变化，老年市场越来越大，老年人的需求开始向个性化、多元化方向发展，养老服务业产业发展也开始脱离完全的福利性质，逐步向社会化、产业化转变。但是从整体来看，我国的养老产业还处在被社会逐步认识和起步阶段，养老服务业的现实需求与养老服务业的供给存在着明显的矛盾。例如，按照我国1.6亿老年人口，5%的老人需要入住养老机构来计算，我国将需要800多万个床位，而在2008 年，我国有各类老年人养老服务机构4万余个，床位只有280万个，与800万个床位相比，差距太大。究其原因，主要在于以下几个方面： 1.现阶段养老服务业体系与养老服务业的现实要求存在着明显的差距
目前，我国养老服务业发展缺少性保障，主要表现在，国家出台的推进社会福利社会化、发展社区服务业、养老服务业等具有较强的前瞻性、指导性，但是相关部门却没有出台与之相配套的实施措施，加上养老服务法制建设落后、监管不到位，对养老服务机构定位于非营利性机构，严重制约了养老服务业的发展。
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2.养老服务产业的监管机制不健全，缺乏行业标准和市场规范，导致养老服务业发展处于无序状态
我国尚未制定养老服务机构资质认证标准，审批管理制度存在缺陷，缺乏严格的行业进入许可，由此导致养老服务机构设施良莠不齐，管理、服务水平高低不一，市场秩序比较混乱，从而影响到养老服务业的健康可持续发展。
3.社会投资力度滞后于养老服务业发展的现实要求
虽然我国养老服务需求市场潜力很大，但是鉴于我国养老服务业有很强的社会福利性质，在国家不给予大力支持的情况下，属于微利性行业，社会投资兴办养老服务业面临一定的风险，这导致社会力量对投资养老服务业不积极。
4.公办和民办之间公平竞争的环境尚未形成
我国的养老服务机构分为公办和民办两种。公办养老机构由投资建设，由保障运营经费并承担经营风险，旱涝保收。民办养老机构是由企业或个人出资所建，要靠自己出资新建和租赁房屋、购买设备和支付日常开销，在市场竞争中处于弱势地位。由此造成在市场上完全靠资源经办的公办养老机构与完全靠自身力量经办的民办养老机构无法在同一起跑线上平等竞争，公平竞争的市场法则在养老服务业的发展中被无情践踏，结果是公办养老机构躺在国家财政身上不思改革进取，得过且过，民办养老机构的发展面临艰难的局面。
5.养老服务队伍的建设严重滞后
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养老机构的专业服务人员严重短缺，素质相对较低。从业人员多为从其他行业转行而来，没有接受过专业培训，缺乏专门的护理知识，同时，由于养老服务机构服务工作时间长、收入待遇低，造成护理人员流动性强，队伍不稳定。
总之，尽管我国老龄化形势已非常严峻，养老产业是朝阳产业，将有巨大的发展空间，但是作为一个新兴产业，其发展受到一系列因素的制约，远不能适应快速推进的老龄化形势。需要采取切实措施，大力扶持养老服务业，并充分调动和利用各种资源，投入养老服务业，促进养老服务业的发展。
三、促进养老服务业发展的建议
1.提高对养老服务业性质的认识，厘清发展思路
发展养老服务业是我国积极应对老龄化的内在要求。养老服务业的发展对我国经济社会和谐发展的意义重大但是随着家庭结构日益小型化，家庭照顾功能在逐渐减弱，老年人的各种需求如果仍要维持原有水平或者提升至更高水平以分享社会发展成果，向家庭之外寻求更多的支持就成为必然。社区的作用由此凸显，其提供的社会化服务对于老年人社交需要、尊重需要和自我实现需要的满足相对家庭而言，更为有利。因此，老年人对各类社区服务内容表现出较大的需求作为新兴的服务业，养老服务业是老年人消费需求得以释放的重要载体和渠道。从整个社会来看，大力发展养老服务业，使更多的老人在享受更多养老服务的同时，也会促进养老产业的发展，形成新的服务业增长点。养老服务业
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的发展还将促进社会消费的增长，进而带动相关社会投资的增加，对我国产业结构的调整也有促进作用。
2.制定养老服务业发展战略规划
建议将养老服务业列为战略性服务业，在对人口老龄化发展态势进行科学评估、把握养老服务业阶段性特征的基础上，制定养老产业发展战略规划，明确我国养老服务业发展目标、发展路径和发展模式。地方各级要把城乡养老机构建设和发展纳入当地经济社会发展的整体规划，国土、规划部门要把养老设施纳入城市和社区建设规划，优先立项，统筹安排。
3.深化养老服务业管理改革
按照“民办公助，公办民营、补贴、购买服务”的发展思路，进一步深化对公办养老机构的改革，实现管理权、所有权分离，使公有养老机构成为自负盈亏的主体。转变财政投入方式，由直接兴建养老服务机构向购买养老服务转变，让市场机制充分发挥作用，创造公平的竞争环境。结合国情，修改民办非企业机构管理法规，解除民营资本进入养老服务业的不合理的束缚，鼓励社会资金参与兴办养老产业，形成各类养老机构协调发展的格局。统一扶持，构建资源共享平台，探索公有与民有养老服务机构的功能互补机制。
4.建立健全养老服务业监管机制
加快制定并全面落实支持养老机构发展的法规和，建立健全养老机构的服务规范和管理标准，确保养老服务机构运营时
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有规可依、有章可循。严格行业准入制度，强化资格认证，规范市场运作，坚决打击非法运营的养老服务机构。加强运营监管，使养老服务机构按照规范运营。
5.加大对养老机构的扶持力度
在公益用地和建设用地中优先安排养老服务设施的建设用地，并减免所有养老服务设施建设的各项配套费。对养老机构给予税收扶持，对于非营利性和福利性养老机构，减免征收企业所得税、收入营业税、车船使用税、自用房产税等，对营利性养老机构，也要降低征收税率。养老机构的水、电、气、通讯、有线电视、燃气价格与居民用户实行同价，免收电话、有限电视、互联网的一次性接入费用。对符合条件的养老服务机构，经审批可纳入城镇职工基本医疗定点保险范围。
6.完善投入机制，积极引导各类资源进入养老服务业
加快公共财政对养老服务业的投入力度，将养老公共服务基建和服务费列入财政预算，建立养老公共财政投诉投入的稳定增长机制。金融机构应加大对养老产品生产企业、民办养老机构及其建设项目的信贷支持，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门应给予必要的贴息贷款和信用担保。从社保基金和福利彩票收入中划拨一块，成立养老产业发展基金，支持养老产业的发展。鼓励社会力量对养老机构捐赠。
7.加快培育专业化服务队伍
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主管部门要按照 国家养老护理员职业标准的要求，制定培训计划，加强岗位培训，不断提高从业人员队伍素质。将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，建立专业性的培训基地，强化职业技能资格鉴定。在有条件的高校设立专门的养老护理专业，培养中高级研究和管理人才。
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