维普资讯 http://www.cqvip.com 第２ｌ卷 第ｌＯ期 ｖ０１．２１ Ｎｏ．１Ｏ 重庆工学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｄｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） ２００７年ｌＯ月 Ｏｃｔ．２ＯＯ７ 【经济与管理】 我国的粮食安全和耕地保护‘ 陈国启 （西南交通大学人文社会科学学院，成都６１００３１） 摘要：人多耕地少的国情决定了粮食安全对我国具有特别重要的意义。分析了地方政府过度征 地和农民改变耕地用途导致耕地减少的经济原因，提出了一些保护耕地、确保粮食安全的建议。 关键词：粮食安全；耕地；保护 文献标识码：Ａ ‘叼 啷 ‘ 邵 ～ ≈ 印 ０ 中图分类号：乃２６ ４～ 句‘叼文章编号：１６７１—０９２４（２００ｒ７）１０一ＯＯ３４—０４ ０ ‘ 叼～ 印 啷 ‘叼 琊 ４ Ｆｏｏｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ Ｐｒｏｔｃｔｅｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ＣＨＥＮ Ｇｕｏ－ｑｉ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｈｕｍａｎｉｉｔｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｓｏｕｔｈｗｅｓｔ Ｊｉｏａｔｏｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００３１，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍａｋｅ８ ａ ｇｒｅａｔ ｄｅａｌ ｏｆ ｄｉｆｅｒｅｎｃｅ ｔｏ ｏｕｒ ｃｏｔｍｔｒｙ ｂｅｃａｕｓｅ Ｃｈｉｎａ ｈａｓ ａ ｌａｒｇｅ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ｗｉｔｈ ｌｉｔｔｌｅ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｌａｎｄ．Ａｓ ａ ｒｅｓｌｔｕ ｏｆ ｈｅ ｔｆａｃｔ ｈａｔｔ ｈｅ ｌｔｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅ ｔｈｅ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｌａｎｄ ｔｏｏ ｍｕｃｈ ｎｄ ａｐｅａｓａｎｔｓ ｃｈａｎｇｅ ｈｅ ｔｕｓｅ ｏｆｔｈｅ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｌｎｄ，ｔａｈｅ ａｇｒｉｃｕｌｕｒｔａｌ ｌｎｄ ｈａｓ ａｄｅｃｒｅａｓｅｄ ｅｖｅｎ ｍｏｒｅ ｓｈａｒｐｌｙ ｔｈｅｓｅ ｙｅａｒｓｏ ｑ＇ｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃａｕｓｅｓ ｆｏｒ ｉｔ ａｒｅ ｓｈｏｗｎ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ．Ａｎｄ ｓｏｍｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒ— ｗａｒｄ ｏｎ ｈｏｗ ｔＯ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ａｇｒｉｃｕｌｕｒｔａｌ ｌｎｄ ＳａＯ ａｓ ｔｏ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｙ；ｌｔｎｄ；ｐｒａｏｔｅｃｔｉｏｎ 人口众多、人均耕地少是我国的基本国情之一。而且 的引导，２０００年起粮食产量持续下降，到２００３年跌到１９９０ 年后的历史最低点４３ ０６９．５万吨。针对粮食生产的严峻形 势，中央果断部署，把促进粮食和农业生产、控制耕地占用 人口还在继续增长，耕地仍在不断减少。耕地作为粮食生 产的主导生产要素，如果得不到合理开发、利用和保护，粮 食安全就无从谈起。事实上，保护耕地以确保粮食安全是 作为宏观经济调控的主要目标之一，首次实行“直补”。有 了国家惠农支农政策的支持，２００４年就赢得了粮食生产恢 世界上所有大国经济的底线。“在我们这样一个人口众多 的大国，如果农业和粮食生产出了问题，任何国家也帮不 了我们。靠吃进１２１粮过日子，必然受制于人。”…所以必须 实行最严格的耕地保护制度，确保我国粮食安全。 复性发展的重大转机，之后粮食产量持续增长，但目前仍 未达到１９９８年的水平。 粮食是人类生存和发展的先决条件。“一切劳动首先 而且最初是以占有和生产食物为目的的”，因为“食物的生 产是直接生产者和一切生产的首要的条件”【２】。人类社会 发展的历史证明，不管是未开化的民族还是最文明的民 １我国粮食生产的回顾及现状 １９９５年、１９９６年国家连续两次提高了粮食价格，１９９８ 年粮食产量达到了历史最高水平５１ ２２９．５万吨。由于政策 族，都必须首先保证自己有食物。毛泽东曾指出：“农业是 国民经济的基础，粮食是基础的基础。”［０ Ｊ目前我国正在进 ・收稿日期：２００ｒ７—０６—２７ 作者简介：陈国启（１９ｒ７２一），男，河南新县人，硕士研究生，主要从事马克思主义政治经济学和新制度经济学研究。 维普资讯 http://www.cqvip.com 陈国启：我国的粮食安全和耕地保护 行社会主义新农村建设，这是事关“三农”问题和我国经济 社会发展的重大战略问题。学者陈章良指出：“粮食安全 ３５ 化、城镇化过程中的农业人口向城市转移释放出来的一定 量的宅基地和非农用地进行整理转化为耕地，也可进行一 定的耕地占补平衡。因此，要选择与我国人多耕地少的国 和农民增收是新农村建设的两个支点。”Ｌ３ Ｊ 也许有人会认为，只要国家富裕了就可以靠进口粮食 来满足需求，但这个观点要成立需同时满足两个条件：一 情相适应的城镇化、工业化发展方式和速度，制度设计要 使耕地拥有量能确保国家粮食安全。新制度经济学已证 明制度对经济绩效具有决定性作用，如果制度不能适当地 反映资源的稀缺性和经济机会，就会出现经济行为中的各 种扭曲。 是世界市场上有充足的粮食供应，二是国际上不会出现粮 食封锁与禁运Ｌ４Ｊ。关于第１个条件，谁能保证世界市场上 总有充足的粮食供应？再说粮食生产季节性强，并不是什 么时候想种都可以种；关于第２个条件，在世界并不安宁的 今天，面对正在崛起的中国，国际上时而传来“中国威胁 论”的噪声，粮食进口面临着更大的风险。 有人会说耕地少可通过增加投入、提高单产来解决粮 食问题，但经济学早巳证明，一种要素不变，增加其他要素 投入。边际产量是不断下降的。况且粮食属于农作物，其 生长受一定的自然规律的支配，从长期看，粮食增产肯定 有一定空间限制。可见，没有必要的耕地数量作保证，粮 食问题无法解决。 假若１３亿人口的大国缺乏粮食，那后果将不堪设想。 要吸取“国家一重视粮食生产，粮食就多，不重视粮食生 产，粮食就少”的教训，从粮食安全事关国家安全的高度， 保护好，利用好现有耕地。 ２我国耕地锐减的现状及原因分析 近１Ｏ年来，在工业化、城镇化加快发展的形势下，我国 耕地资源不断减少。从１９９８年到２００４年，我国耕地净减 少７２０万公顷（１．Ｏ８亿亩），２００４年人均耕地０．０９４公顷 （１．４１亩），不到世界人均耕地面积的Ｉ／３Ｅ 。据国土资源部 最新公布的２００６年度全国土地利用变更调查结果报告，全 国人均耕地面积２００６年１Ｏ月底更降至０．０９３公顷（１．３９ 亩）；２００６年全国共减少耕地６７．４公顷（１ ＯＩ１．Ｏ万亩），通过 土地整理后开发补充耕地３６．７２公顷（５５０．８万亩），两项相 抵，全国耕地面积比上年度末净减少３Ｏ．６８公顷（４６０．２万 亩）；２００６年１Ｏ月底全国耕地总面积为１．２１８亿公顷 （１８．２７亿亩）ｔ６］，已经逼近“十一五”规划确定的１．２亿公顷 （１８亿亩）红线。可见，控制耕地非农化的形势非常严峻。 温家宝总理在２００７年的《政府工作报告》中强调指出：“在 土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸 子孙后代。一定要守住全国耕地不少于１．２亿公顷（１８亿 亩）这条红线，坚决执行最严格的土地管理制度。”Ｌ７Ｊ 总结这些年耕地锐减的情况，可以说地方政府征地过 度和农户自我改变耕地用途是其主要原因。为什么会出 现这种现象呢？ ２．１地方政府过度征地 工业化、城镇化是我国现代化进程中不可逆转的趋 势，也是实现经济社会发展的必由之路。在这个过程中一 方面必然会出现耕地被占用现象，另一方面通过把工业 尽管我国已实现了计划经济体制向社会主义市场经 济体制的转变，但与社会主义市场经济体制相适应的土地 产权机制、土地市场配置机制尚未建立起来。根据我国目 前有关土地征用的法规、政策，政府垄断着土地一级市场； 中央政府和地方政府的目标利益又不总是一致；对土地违 规惩罚力度不够。这些都不可避免地导致征地规模过大， 耕地流失严重。 根据《土地管理法》《农村土地承包法》等法规，政府垄 断着土地一级市场，政府在把耕地非农化过程中有巨大的 租金空间，无论是根据产值倍数法还是正在推广的征地区 片综合地价法进行补偿，都是以政府为主导来确定补偿的 具体标准，政府有很大的自由裁量权 Ｊ。根据新制度经济 学理论，政府也是理性经济人，也追求自我利益最大化。 巨大的地方经济利益刺激着地方政府滥用征地权，而粗放 的土地利用方式又为政府征地权的滥用提供了发挥的空 间。据报道，国土资源部去年一年共核减不合理用地６ １３３ 公顷（９．２万亩），其中耕地就占４ ０６７公顷（６．１万亩）ｌ９Ｊ。根 据专家的测算，地方政府自改革以来通过低价从农民那里 征地然后高价出售，估计从农民那里拿走了２万亿元Ｌ】引。 自１９９８年以来，土地销售收入和房屋销售税收所得占地方 政府财政预算的４ｏ％～６０％ｔ“Ｊ。 在耕地保护上，中央政府和地方政府的目标不可能总 是完全一致。地方政府的任期制度在一定程度上易导致 地方政府行为的短期化。为追求政绩地方政府必定追求 ＧＤＰ增长和地区的率先发展。因此，有的地方竞相盲目设 立开发区、工业园区，实际上一些开发区根本不具有招商 引资的条件，造成大量土地浪费。据２００４年的数据，全国 Ｊ（－￣６ ８６６４＂开发区，其中将近４ ５００个毫无用处【】“。有的 地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行 “零地价”恶性竞争吸引投资赚取地方税收，导致一些企业 动辄占地几百亩甚至上千亩。有的城市大搞形象工程，盲 目扩大城区，搞大广场、主题公园、城市标志性建筑等等。 特别是上述种种方式所占用的大多是城镇周边经过世代 耕种而形成的良田沃土。 而对地方政府土地违法违规征用的处理上，因有机构 决策做挡箭牌，对官员违法违规行为的惩处往往也达不到 应有的力度，震慑力不大。即使个别官员因违法违规受到 上级政府甚至中央政府的处分，仍然会受到地方利益的某 些保护。土地违规成本低的这种预期又会加剧地方政府 维普资讯 http://www.cqvip.com
重庆工学院学报 对征地权的滥用。例如，尽管国土资源部在（２ｏｏ５年工作 要点》中将耕地保有量和基本农田保护面积纳入了省长考 核指标，实行“行政首长负责制”，但这些改革遇到了地方 利益冲动的阻力，对耕地的监管和保护未取得预期效果。 征地过度是对我国耕地资源占用的最严重的威胁，因 此必须认真落实国家对耕地实行特殊保护的法规政策，坚 决实行最严格的土地管理制度，守住全国耕地不少于１．２亿 公顷（１８亿亩）这条红线。近几年国家对征地出台了不少 据国土资源部２ＯＯ５年对１６个城市进行卫星遥感监测，发 现违法用地的宗数分别占到了新建设用地的６０％，面积达 到了５０％，个别地方甚至达到了９ｏ％，而且势头还在上 愈来愈严厉明确的法规政策，这里关键在于落实。这就要 求抑制地方利益冲动，加强国家宏观调控，执行土地利用 总体规划和年度计划。这里笔者有两点建议：一是改革征 地制度，允许集体经济组织和农民直接进入土地一级市 升［１２Ｊ。据最新报道，去年土地违法涉及耕地４．３万公顷，比 上年上升了６７．６％【ＵＪ。 总而言之，由于地方政府在土地征用上所付的成本远 远低于其巨额收益，导致土地征用过度现象难以遏制。 ２．２农民自我改变耕地用途 ‘ 古典经济学家威廉・配第在３００年前曾指出：从业之 利，农不如工，工不如商［１４Ｊ。 政治经济学大师亚当－斯密在１８世纪也指出：“我们常 常看见一种白手起家的人，他们以小小的资本，甚至没有 资本，只要经营数十年制造业或商业，便成为一个富翁。 然而一个世纪以来，用少量资本去经营农业而发财的事 例，在欧洲简直没有一个。”【１５Ｊ人类社会从农业社会到工业 社会、直到今天的信息社会，一路走来，社会不断发展，也 说明了农业的比较收益低。尽管近年来国家实行了许多 惠农支农政策。由于农业生产资料价格上涨快和粮价的起 落在很大程度上抵消了政策带来的好处，种粮收益仍旧很 低。２ＯＯ６年我国粮食的总体收支情况是：单产提高，价格 下降，成本上升，收益减少。据河南省物价局对该省８个小 麦主产区的调查。２ＯＯ６年小麦成本亩平均３０８元，比上年增 长１１．７９％。小麦亩均收益２３７元，比上年减少５６元，减少 幅度达１９％¨６Ｊ。 由于种粮收益低下，在比较利益的驱动下一些农民很 自然就让耕地向高收益的行业转移，于是就出现了建窑烧 砖、采石采矿、挖塘养鱼、建厂造房、种植林木等改变耕地 本来用途的做法。又由于青壮年农民大都外出打工挣钱， 收入比种粮多。于是也有不少人干脆就让耕地抛荒，又因 担心城市打工的风险，他们宁可抛荒也不愿转让，也影响 了规模经营的形成。有的地方违背生态退耕还林的初衷， 将良田好地也栽上了林木并套取国家补贴。上述种种都 导致我国本来就很有限的耕地资源流失，直接影响了耕地 的有效利用。而对于农民改变耕地用途的做法，许多地方 采取罚款了事的方式，使耕地流失无法弥补。 还有的农民受落后观念的影响，在耕地极其有限的地 方土葬之习也一时难以革除，一些腰包鼓起来的人修建豪 华陵墓等非理性做法也造成了死人与活人争地的后果，导 致一部分耕地流失。 ３保护耕地确保粮食安全的建议 ３．１改革完善征地制度。抑制地方利益冲动 场，按市场机制确定土地补偿标准以避免地方政府因巨大 的土地租金而造成的征地冲动，同时地方政府掌握审批权 以便保证执行国家土地利用总体规划和年度计划，强制要 求集体经济组织从其补偿金中抽取一定比例的社会保障 基金以发挥在现实条件下土地对农民的社会保障功能。 这样既可以反映土地价格以便节约集约用地，又保障了农 民的利益，同时也减少了因征地而发生的纠纷甚至群体事 件。二是完善对地方政府的考评机制，对粮食主产区和主 销区实行不同的考评办法，不能只顾眼前利益和ＧＤＰ增 长。对粮食主产区，要把耕地保有量和质量、粮食种植面 积、粮食可持续生产潜力放在政绩考评的一个适当比重 上，设定“高压线”，加大对违法批地用地的惩罚力度，增加 违规成本；对粮食主销区应把其对主产区的贡献放在一个 适当的考核比重中，激励其对粮食生产的贡献。用考评机 制的激励和处罚措施来引导地方政府抑制地方利益冲动， 自觉配合国家宏观调控，确保耕地数量和质量。 ３．２加大政府投入。有效利用耕地 耕地之所以被改变用途源于种粮收益低，因此国家要 从粮食安全事关国家安全的高度加大投入。减少粮农种粮 成本，提高种粮收益。为此要加大农业科技投入，加快农 业科研成果转化，使科研成果及时有效转化为现实生产 力，加大农田水利等基础设施投入。提高抗旱抗洪能力。 同时还要总结经验，研究国家惠农支农政策的实际效果， 提高其效率。要避免粮食直补实际执行中曾出现的主产 区低于主销区的尴尬¨ 、农业生产资料价格上涨过快抵消 粮农的政策收益、粮食丰收价格下跌造成谷贱伤农等现 象。只有农民种粮收益切实提高，改变耕地用途的机会成 本大于由此得到的收益，农民才会自觉地恢复耕地的种粮 用途。我国有限的耕地资源才会得到有效利用，国家粮食 安全才会有可靠保证。 ３．３利用比较优势原理。宏观调控粮食生产 我国地域辽阔，各地土壤、气候差异很大，应充分利用 比较优势原理，因地制宜从全国出发统筹安排粮食生产。 认真落实农业部提出的优势农产品区域布局规划。形成东 中部以产粮为主，西部以产肉为主的区域化分工、专业化 生产、产业化经营的现代农业布局。中央政府协调好粮食 主产区与主销区的关系。强化主销区的粮食安全责任，主 销区可拿出部分资金用于主产区商品粮生产基地建设。 ３．４加大宣传教育。提高粮食安全意识 维普资讯 http://www.cqvip.com 陈国启：我国的粮食安全和耕地保护 ７ 加大宣传和教育，提高干部执行法规政策的水平，提 １５．６％［Ｎ］．经济日报，２Ｏ０７—０４—１１（７）． 高农民的维权意识，提高青少年学生的认识，提高国民的 ［１０］谢良兵．土地增值蛋糕［Ｊ］．中国新闻周刊，２ｏ０７（４）： 粮食安全意识，有利于形成全社会爱惜土地的合力。违规 ４７． 成本高，法规政策的落实效果就会好一些，粮食安全才会 ［１１］拉法尔・波奇．耕地流失危及中国粮食安全［Ｎ］．参考 有更好的保证。同时加大宣传典型经验供各地学习借鉴，‘ 消息，２Ｏ０７—０３—１４． 如近来报道的河南禹州市通过“空心村”治理，荒山、废弃 ［１２］宏观经济管理编辑部．加强土地管理遏制耕地流失 地开发复垦，去年一年就净增耕地７５．８７公顷（１ １３８亩）Ｌ１引； ［Ｊ］．宏观经济管理，２Ｏ０６（１０）：１． 辽宁省大力倡导绿色殡葬，用海葬、树葬、草坪葬等生态殡 ［１３］顾兆农．如何守住耕地红线［Ｎ］．人民日报，２Ｏ０７—０４ 葬引导人们告别封建殡葬陋习，移风易俗。节约用地【１９ ；福 —１７（５）． 建发展“荒坡工业”去年一年节约耕地１ ３００多公顷（两万多 ［１４］威廉・配第．政治算术［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９７８：１９ 亩） 】等事例都起到了很好的示范作用。 —２０． ［１５］亚当・斯密．国民财富的性质和原因的研究：上卷 参考文献： ［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９９７：３４４． ［１６］马晓河．“重中之重”看三农［Ｊ］．中国国情国力，２Ｏ０７ ［１］江泽民．论社会主义市场经济［Ｍ］．北京：中央文献出 （１）：５． 版社。２ｏ０６：１４３． ［１７］王海全，龚晓．粮食直补的尴尬：主产区低于主销区 ［２］戴达远．马克思主义经济理论［Ｍ］．北京：经济管理出 ［Ｊ］．中国国情国力，２Ｏ０６（１）：２５—２７． 版社。２０００：２７８—２７９． ［１８］张华君．禹州５年净增耕地７０００亩［Ｎ］．河南日报， ［３］ 中国图片社．中国图片［Ｍ］．北京：中国图片社，２Ｏ０７ ２Ｏ０７—０４—０５（５）． （０３１）：３７． ［１９］万重．绿色殡葬树新风［Ｎ］．辽宁日报，２Ｏ０７—０４—０４ ［４］ 王东京．粮食安全与政府作用［Ｊ］．改革，２００ （１１）：６． （１２）． ［５］黄汉权，蓝海涛．提高我国粮食综合生产能力的新思 ［２ｏ］蔡小伟．福建厂房建在荒坡上［Ｎ］．人民时报，２Ｏ０７— 路［Ｊ］．宏观经济管理，２００６（７）：３１． ０４—１２（１）． ［６］夏瑶．我国耕地面积逼近１８亿亩红线［Ｎ］．人民日报， ［２１］杨柳．政府在经济发展中的生态责任［Ｊ］．重庆工学院 ２００７—０４—１３（１）． 学报，２ｏ０６（９）：６１． ［７］温家宝．政府工作报告［Ｍ］．北京：人民出版社，２００７： ［２２］王俊，宗政．市场经济条件下政府在环境保护中的角 ２７． 色定位［Ｊ］．重庆工商大学学报：西部论坛，２ｏ０６（３）： ［８］赵金龙，何玲．征地困境成因分析［Ｊ］．农业经济问题， ４６． ２Ｏ０７（１）：３１—３２． ［９］魏武，吴俊．２Ｏ０６年全国批准新增建设用地同比减少 （责任编辑王天福）